L’applicazione impossibile del Patto UE su migrazione e asilo: dall’accoglienza alla detenzione

1. Il ricorso al trattenimento amministrativo dopo l’arrivo in frontiera delle persone migranti, in vista di un successivo rimpatrio, costituisce da tempo uno degli obiettivi principali delle politiche migratorie europee, ed adesso dovrebbe essere esteso per effetto dei Regolamenti previsti dal Patto UE su migrazione e asilo, adottato il 14 maggio 2024, che dovrebbe trovare applicazione a partire dal 12 giugno 2026. Si tratta di un impianto normativo molto frastagliato, composto da nove Regolamenti ed una Direttiva, all’interno dei quali si riscontrano numerosi rinvii da un testo all’altro, ed a Regolamenti precedenti, tanto da renderne assai problematica l’attuazione a livello nazionale, e la successiva applicabilità, che richiederà un complesso lavoro di interpretazione, sulla quale si può prevedere un diffuso ricorso agli organi giurisdizionali.

Al di là della dubbia operatività dei trasferimenti tra Stati membri previsti dal nuovo Regolamento 1351/2024, che afferma il principio di solidarietà e di equa ripartizione delle responsabilità nell’esame delle domande di asilo, ed abroga il precedente Regolamento 604/2013 (Dublino), lo snodo centrale sul quale si potrebbe inceppare il nuovo sistema europeo di “gestione” della migrazione e dell’asilo si può individuare nello svuotamento sostanziale della portata del diritto alla protezione internazionale e nella estensione dei casi di trattenimento amministrativo dei richiedenti asilo.

Nessun sistema nazionale potrà assorbire numeri elevati di persone private della libertà personale soltanto perché costrette all’ingresso irregolare per chiedere protezione internazionale. A seguito dell’entrata in vigore dei nuovi Regolamenti europei in materia di qualifiche di protezione internazionale, inoltre, si verificherà la riduzione della portata della cd. protezione complementare, con un ulteriore incremento dei soggetti potenzialmente destinatari di decreti di diniego/espulsione, e quindi in stato di trattenimento prolungato fino a 18-24 mesi nei centri per il rimpatrio (CPR).

2. L’aspetto più critico dei nuovi Regolamenti europei sulle procedure di asilo e sul cd. screening (accertamento) in frontiera, della durata massima di trenta giorni, è rappresentato dalla generalizzazione del cosiddetto “approccio hotspot” con il quale in appositi centri si tenta di applicare le cd. procedure accelerate in frontiera, al fine dichiarato di ridurre le domande di asilo “strumentali”, con decisioni negative “per manifesta infondatezza”, soprattutto se si accerta la provenienza da “paesi di origine sicuri”.

Molti richiedenti asilo si ritroveranno trattenuti nel corso delle procedure accelerate di frontiera, mentre in base alla finzione giuridica del “non ingresso” non saranno considerati presenti sul territorio dell’UE, come se si trovassero in una zona di transito aeroportuale, consentendo così l’applicazione di standard inferiori di riconoscimento dei diritti fondamentali, a partire dal diritto di chiedere asilo e aumentando il rischio di violazioni dei diritti umani e respingimenti alla frontiera. Persino i minori non accompagnati potrebbero essere trattenuti durante queste procedure di frontiera se considerati una “minaccia alla sicurezza nazionale o all’ordine pubblico”. Il Regolamento sulle situazioni di crisi n.1359/2024 consentità poi ai singoli paesi ampi margini di deroga, sulla base di valutazioni prevalentemente politiche.

Il Regolamento (Ue) 2024/1356 “screening” sull’accertamento personale introduce una procedura obbligatoria di “screening ” in frontiera al fine di eseguire nel più breve tempo possibile le attività di identificazione e una serie di verifiche (in particolare riguardo la vulnerabilità o la pericolosità) per selezionare le persone che hanno comunque fatto ingresso irregolare, anche se per ragioni di soccorso, in modo da inserirle nella procedura per il riconoscimento di una forma di protezione (asilo, protezione sussidiaria o complementare) oppure per avviare le operazioni di rimpatrio.

Nel corso dello screening in frontiera, che può protrarsi fino a un massimo di sette giorni, le persone sottoposte agli accertamenti non sono autorizzate ad entrare nel territorio (cosiddetta “finzione di non ingresso”) e possono essere trattenute in luoghi diversi individuati dal ministero dell’interno, e poi dai prefetti, in frontiera o in aree diverse del territorio nazionale. Secondo l’art.2 del Regolamento sullo screening, il trattenimento è definito come “il confinamento di una persona da parte di uno Stato membro in un determinato luogo, dove tale persona è privata della libertà di circolazione”. Il mancato riferimento al diverso concetto di limitazione della libertà personale sembrerebbe escludere la necessità di una convalida giurisdizionale, ma sul punto occorre verificare la vera natura di questa peculiare misura restrittiva, e la sua compatibilità con l’art. 5 della Convenzione europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo e con l’art.13 della Costituzione italiana.

In base al nuovo Regolamento UE 2024/1349 sulle procedure di rimpatrio alla frontiera, da non confondere con il più ampio Regolamento sui rimpatri ancora oggetto di discussione a Bruxelles, che dovrebbe sostituire la vigente Direttiva “Return” 2008/115/CE, “il cittadino di paese terzo o l’apolide la cui domanda è stata respinta nell’ambito della procedura di asilo alla frontiera non è autorizzato a entrare nel territorio dello Stato membro interessato”. Gli Stati membri possono quindi imporre al richiedente asilo denegato il trattenimento per un periodo non superiore a 12 settimane “in un luogo sito alla frontiera esterna o in prossimità della stessa ovvero in una zona di transito. Qualora non sia in grado di accogliere la persona in uno di tali luoghi, lo Stato membro può ricorrere ad altri luoghi sul proprio territorio”. Se una decisione di rimpatrio non può essere eseguita entro questo termine massimo, gli Stati membri continuano le procedure di rimpatrio a norma della vigente direttiva rimpatri 2008/115/CE” dunque con tempi più lunghi e con il trattenimento amministrativo in un centro per i rimpatri (CPR).

Si può davvero riconoscere che la nuova disciplina del trattenimento in frontiera configuri un sistema generalizzato di privazione della libertà personale o, ancora, che “normalizzi la detenzione amministrativa alle frontiere”. I rinvii parziali contenuti alla Direttiva rimpatri 2008/115/CE, che stabilisce ancora oggi diversi criteri di progressività e di proporzionalità nel ricorso alla detenzione amministrativa, saranno da rivedere quando a Bruxelles verrà approvato in futuro, con voto convergente (trilogue) del Consiglio, del Parlamento e della Commissione, il nuovo Regolamento sui rimpatri, che abroga per intero la precedente Direttiva del 2008.

Non sembra comunque eludibile il principio che stabilisce una riserva di giurisdizione ( art. 5 CEDU e art. 13 Cost,) come non si può derogare alla effettività dei diritti di difesa, garantita dall’art.47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Eventuali contrasti tra i nuovi Regolamenti e la Carta dei diritti fondamentali saranno risolti dalla Corte di Giustizia UE.

La Corte di giustizia UE, con sentenza del 14 maggio 2020, cause riunite C-924/19 e C-925/19, ha affermato che la privazione della libertà personale nel corso delle procedure in frontiera, nelle cd. zone di transito, deve ritenersi sussistente non soltanto nei centri di detenzione come i CPR (centri per i rimpatri), bensì anche in ogni altro luogo dal quale il richiedente asilo non è libero di allontanarsi, dunque anche nei centri Hotspot in frontiera e negli altri luoghi assimilati.

In direzioni diverse si sono espresse invece la Corte Costituzionale con la sentenza n.40 2026 e la Corte di Cassazione, dopo che l’Italia è stata condannata dalla Corte europea dei diritti dell’Uomo per la detenzione arbitraria e trattamenti inumani o degradanti in centri hotspot ubicati alle frontiere.

Adesso la Corte Costituzionale dovrà essere di nuovo chiamata a pronunciarsi sul trattenimento amministrativo sia nei centri per i rimpatri che nei centri hotspot, atteso che i “modi” di limitazione della libertà personale rimangono ancora rimessi alla potestà regolamentare ed alla discrezionalità amministrativa. Ed è pure evidente come si restringano gli spazi per un effettivo controllo giurisdizionale sulle diverse forme di limitazione della libertà personale dopo l’arrivo in frontiera. Materia sulla quale si dovrà verificare la posizione della Consulta.

Per la Corte di Lussemburgo una normativa nazionale che non garantisce alcun controllo giurisdizionale della legittimità della decisione amministrativa che dispone il trattenimento di un richiedente protezione internazionale, viola il contenuto essenziale del diritto di difesa enunciato dall’art. 47 della Carta UE dei diritti fondamentali. Principio ormai consolidato, e confermato anche nel caso di persone provenienti da paesi di origine designati come “sicuri”, da una ulteriore decisione della Corte di Lussemburgo del primo agosto 2025, Cause riunite C-758/24 [Alace] e C-759/24 [Canpelli].

3. Al di là della dubbia praticabilità delle procedure di rimpatrio in frontiera, in assenza di una effettiva collaborazione dei paesi di origine, rimane del tutto fumosa la prospettiva dei “rimpatri” con accompagnamento forzato in un centro (hub di rimpatrio) ubicato in un paese terzo “sicuro”, prospettiva già fallita tanto nel modello Rwanda, sperimentato dal Regno Unito, che nel modello Albania.

Le leggi di attuazione del Protocollo Italia Albania confermano una distanza incolmabile dalle previsioni dei nuovi Regolamenti europei sui rimpatri, che presuppongono il completo trasferimento ad un paese terzo della giurisdizione sulle persone straniere respinte o espulse, e non consentono sulle medesime persone, persino nel caso dei richiedenti asilo, l’esercizio della giurisdizione di un paese membro (come nel caso dell’Italia nei centri di detenzione di Schengjin e di Gjader) al di fuori dei confini dell’Unione europea.

La nuova disciplina euro-unitaria dell’approccio hotspot, che risulterà in futuro ancora più restrittiva se verrà adottato il nuovo Regolamento sui rimpatri, con l’abrogazione della vigente Direttiva 2008/115/CE, non legittima dunque le prassi fin qui sperimentate, tanto alla frontiera nazionale, con forme diverse di trattenimento informale, senza convalida giurisdizionale, quanto nella esternalizzazione delle procedure di asilo e della detenzione amministrativa in Albania, materia sulla quale si dovrà pronunciare la Corte di giustizia UE.

4. Ad aprile del 2026, il governo ha trasmesso al Senato un disegno di legge in materia di immigrazione che, oltre a prevedere un’ampia delega per l’adozione di numerosi decreti legislativi per dare attuazione ai Regolamenti introdotti in base al Patto UE sulla migrazione e l’asilo, tenta di fornire una base legale alla detenzione amministrativa, come impone il richiamo ineludibile della Corte costituzionale, che si è pronunciata in questa materia con la sentenza n.96 del 2025. La Corte ha censurato in particolare la vigente normativa in materia di trattenimento amministrativo, osservando che non regola puntualmente le modalità per la restrizione della libertà personale, e non garantisce i diritti e le forme di tutela delle persone straniere trattenute in stato di “detenzione amministrativa”.

Si dovrà verificare adesso se il legislatore italiano sarà in grado di rispondere alle sollecitazioni della Consulta con una normativa sui modi della detenzione amministrativa rispettosa del dettato costituzionale (art.13), che fissa la riserva di legge (previsione con legge dei casi e delle modalità di trattenimento amministrativo) e la riserva di giurisdizione (obbligo di convalida dei provvedimenti restrittivi da parte di un giudice), per tutti i casi in cui venga limitata la libertà personale, dunque anche nei centri hotspot in frontiera e in altre aree a disposizione delle autorità di polizia.

Il disegno di legge proposto dal governo prevede un rinvio assai generico, per la disciplina dei modi del trattenimento amministrativo, ad una serie di futuri decreti legislativi dal contenuto ancora incerto. Le misure limitative della libertà personale da parte delle forze di polizia, previste dalla nuova normativa, con una distinzione poco chiara tra libertà personale e libertà di circolazione, resteranno ancora disciplinate con provvedimenti amministrativi di natura regolamentare e dunque di carattere discrezionale. Si continua così a violare la riserva di legge e di giurisdizione prevista dall’articolo 13 della Costituzione e dall’art.5 della Convenzione europea a salvaguardia dei diritti dell’Uomo.

Fulvio Vassallo Paleologo