L’applicazione impossibile del Patto UE su migrazione e asilo: dall’accoglienza alla detenzione
1. Il ricorso al trattenimento amministrativo dopo l’arrivo in frontiera delle
persone migranti, in vista di un successivo rimpatrio, costituisce da tempo uno
degli obiettivi principali delle politiche migratorie europee, ed adesso
dovrebbe essere esteso per effetto dei Regolamenti previsti dal Patto UE su
migrazione e asilo, adottato il 14 maggio 2024, che dovrebbe trovare
applicazione a partire dal 12 giugno 2026. Si tratta di un impianto normativo
molto frastagliato, composto da nove Regolamenti ed una Direttiva, all’interno
dei quali si riscontrano numerosi rinvii da un testo all’altro, ed a Regolamenti
precedenti, tanto da renderne assai problematica l’attuazione a livello
nazionale, e la successiva applicabilità, che richiederà un complesso lavoro di
interpretazione, sulla quale si può prevedere un diffuso ricorso agli organi
giurisdizionali.
Al di là della dubbia operatività dei trasferimenti tra Stati membri previsti
dal nuovo Regolamento 1351/2024, che afferma il principio di solidarietà e di
equa ripartizione delle responsabilità nell’esame delle domande di asilo, ed
abroga il precedente Regolamento 604/2013 (Dublino), lo snodo centrale sul quale
si potrebbe inceppare il nuovo sistema europeo di “gestione” della migrazione e
dell’asilo si può individuare nello svuotamento sostanziale della portata del
diritto alla protezione internazionale e nella estensione dei casi di
trattenimento amministrativo dei richiedenti asilo.
Nessun sistema nazionale potrà assorbire numeri elevati di persone private della
libertà personale soltanto perché costrette all’ingresso irregolare per chiedere
protezione internazionale. A seguito dell’entrata in vigore dei nuovi
Regolamenti europei in materia di qualifiche di protezione
internazionale, inoltre, si verificherà la riduzione della portata della cd.
protezione complementare, con un ulteriore incremento dei soggetti
potenzialmente destinatari di decreti di diniego/espulsione, e quindi in stato
di trattenimento prolungato fino a 18-24 mesi nei centri per il rimpatrio (CPR).
2. L’aspetto più critico dei nuovi Regolamenti europei sulle procedure di
asilo e sul cd. screening (accertamento) in frontiera, della durata massima di
trenta giorni, è rappresentato dalla generalizzazione del cosiddetto
“approccio hotspot” con il quale in appositi centri si tenta di applicare le cd.
procedure accelerate in frontiera, al fine dichiarato di ridurre le domande di
asilo “strumentali”, con decisioni negative “per manifesta infondatezza”,
soprattutto se si accerta la provenienza da “paesi di origine sicuri”.
Molti richiedenti asilo si ritroveranno trattenuti nel corso delle procedure
accelerate di frontiera, mentre in base alla finzione giuridica del “non
ingresso” non saranno considerati presenti sul territorio dell’UE, come se si
trovassero in una zona di transito aeroportuale, consentendo così l’applicazione
di standard inferiori di riconoscimento dei diritti fondamentali, a partire dal
diritto di chiedere asilo e aumentando il rischio di violazioni dei diritti
umani e respingimenti alla frontiera. Persino i minori non accompagnati
potrebbero essere trattenuti durante queste procedure di frontiera se
considerati una “minaccia alla sicurezza nazionale o all’ordine pubblico”.
Il Regolamento sulle situazioni di crisi n.1359/2024 consentità poi ai singoli
paesi ampi margini di deroga, sulla base di valutazioni prevalentemente
politiche.
Il Regolamento (Ue) 2024/1356 “screening” sull’accertamento personale introduce
una procedura obbligatoria di “screening ” in frontiera al fine di eseguire nel
più breve tempo possibile le attività di identificazione e una serie di
verifiche (in particolare riguardo la vulnerabilità o la pericolosità) per
selezionare le persone che hanno comunque fatto ingresso irregolare, anche se
per ragioni di soccorso, in modo da inserirle nella procedura per il
riconoscimento di una forma di protezione (asilo, protezione sussidiaria o
complementare) oppure per avviare le operazioni di rimpatrio.
Nel corso dello screening in frontiera, che può protrarsi fino a un massimo di
sette giorni, le persone sottoposte agli accertamenti non sono autorizzate ad
entrare nel territorio (cosiddetta “finzione di non ingresso”) e possono essere
trattenute in luoghi diversi individuati dal ministero dell’interno, e poi dai
prefetti, in frontiera o in aree diverse del territorio nazionale. Secondo
l’art.2 del Regolamento sullo screening, il trattenimento è definito come “il
confinamento di una persona da parte di uno Stato membro in un determinato
luogo, dove tale persona è privata della libertà di circolazione”. Il mancato
riferimento al diverso concetto di limitazione della libertà personale
sembrerebbe escludere la necessità di una convalida giurisdizionale, ma sul
punto occorre verificare la vera natura di questa peculiare misura restrittiva,
e la sua compatibilità con l’art. 5 della Convenzione europea a salvaguardia dei
diritti dell’Uomo e con l’art.13 della Costituzione italiana.
In base al nuovo Regolamento UE 2024/1349 sulle procedure di rimpatrio alla
frontiera, da non confondere con il più ampio Regolamento sui rimpatri ancora
oggetto di discussione a Bruxelles, che dovrebbe sostituire la
vigente Direttiva “Return” 2008/115/CE, “il cittadino di paese terzo o l’apolide
la cui domanda è stata respinta nell’ambito della procedura di asilo alla
frontiera non è autorizzato a entrare nel territorio dello Stato membro
interessato”. Gli Stati membri possono quindi imporre al richiedente asilo
denegato il trattenimento per un periodo non superiore a 12 settimane “in un
luogo sito alla frontiera esterna o in prossimità della stessa ovvero in una
zona di transito. Qualora non sia in grado di accogliere la persona in uno di
tali luoghi, lo Stato membro può ricorrere ad altri luoghi sul proprio
territorio”. Se una decisione di rimpatrio non può essere eseguita entro questo
termine massimo, gli Stati membri continuano le procedure di rimpatrio a norma
della vigente direttiva rimpatri 2008/115/CE” dunque con tempi più lunghi e con
il trattenimento amministrativo in un centro per i rimpatri (CPR).
Si può davvero riconoscere che la nuova disciplina del trattenimento in
frontiera configuri un sistema generalizzato di privazione della libertà
personale o, ancora, che “normalizzi la detenzione amministrativa alle
frontiere”. I rinvii parziali contenuti alla Direttiva rimpatri 2008/115/CE, che
stabilisce ancora oggi diversi criteri di progressività e di proporzionalità nel
ricorso alla detenzione amministrativa, saranno da rivedere quando a Bruxelles
verrà approvato in futuro, con voto convergente (trilogue) del Consiglio, del
Parlamento e della Commissione, il nuovo Regolamento sui rimpatri, che abroga
per intero la precedente Direttiva del 2008.
Non sembra comunque eludibile il principio che stabilisce una riserva di
giurisdizione ( art. 5 CEDU e art. 13 Cost,) come non si può derogare alla
effettività dei diritti di difesa, garantita dall’art.47 della Carta dei diritti
fondamentali dell’Unione europea. Eventuali contrasti tra i nuovi Regolamenti e
la Carta dei diritti fondamentali saranno risolti dalla Corte di Giustizia UE.
La Corte di giustizia UE, con sentenza del 14 maggio 2020, cause riunite
C-924/19 e C-925/19, ha affermato che la privazione della libertà personale nel
corso delle procedure in frontiera, nelle cd. zone di transito, deve ritenersi
sussistente non soltanto nei centri di detenzione come i CPR (centri per i
rimpatri), bensì anche in ogni altro luogo dal quale il richiedente asilo non è
libero di allontanarsi, dunque anche nei centri Hotspot in frontiera e negli
altri luoghi assimilati.
In direzioni diverse si sono espresse invece la Corte Costituzionale con la
sentenza n.40 2026 e la Corte di Cassazione, dopo che l’Italia è stata
condannata dalla Corte europea dei diritti dell’Uomo per la detenzione
arbitraria e trattamenti inumani o degradanti in centri hotspot ubicati alle
frontiere.
Adesso la Corte Costituzionale dovrà essere di nuovo chiamata a pronunciarsi sul
trattenimento amministrativo sia nei centri per i rimpatri che nei centri
hotspot, atteso che i “modi” di limitazione della libertà personale rimangono
ancora rimessi alla potestà regolamentare ed alla discrezionalità
amministrativa. Ed è pure evidente come si restringano gli spazi per un
effettivo controllo giurisdizionale sulle diverse forme di limitazione della
libertà personale dopo l’arrivo in frontiera. Materia sulla quale si dovrà
verificare la posizione della Consulta.
Per la Corte di Lussemburgo una normativa nazionale che non garantisce alcun
controllo giurisdizionale della legittimità della decisione amministrativa che
dispone il trattenimento di un richiedente protezione internazionale, viola il
contenuto essenziale del diritto di difesa enunciato dall’art. 47 della Carta UE
dei diritti fondamentali. Principio ormai consolidato, e confermato anche nel
caso di persone provenienti da paesi di origine designati come “sicuri”, da una
ulteriore decisione della Corte di Lussemburgo del primo agosto 2025, Cause
riunite C-758/24 [Alace] e C-759/24 [Canpelli].
3. Al di là della dubbia praticabilità delle procedure di rimpatrio in
frontiera, in assenza di una effettiva collaborazione dei paesi di origine,
rimane del tutto fumosa la prospettiva dei “rimpatri” con accompagnamento
forzato in un centro (hub di rimpatrio) ubicato in un paese terzo “sicuro”,
prospettiva già fallita tanto nel modello Rwanda, sperimentato dal Regno
Unito, che nel modello Albania.
Le leggi di attuazione del Protocollo Italia Albania confermano una distanza
incolmabile dalle previsioni dei nuovi Regolamenti europei sui rimpatri, che
presuppongono il completo trasferimento ad un paese terzo della giurisdizione
sulle persone straniere respinte o espulse, e non consentono sulle medesime
persone, persino nel caso dei richiedenti asilo, l’esercizio della giurisdizione
di un paese membro (come nel caso dell’Italia nei centri di detenzione di
Schengjin e di Gjader) al di fuori dei confini dell’Unione europea.
La nuova disciplina euro-unitaria dell’approccio hotspot, che risulterà in
futuro ancora più restrittiva se verrà adottato il nuovo Regolamento sui
rimpatri, con l’abrogazione della vigente Direttiva 2008/115/CE, non legittima
dunque le prassi fin qui sperimentate, tanto alla frontiera nazionale, con forme
diverse di trattenimento informale, senza convalida giurisdizionale, quanto
nella esternalizzazione delle procedure di asilo e della detenzione
amministrativa in Albania, materia sulla quale si dovrà pronunciare la Corte di
giustizia UE.
4. Ad aprile del 2026, il governo ha trasmesso al Senato un disegno di legge in
materia di immigrazione che, oltre a prevedere un’ampia delega per l’adozione di
numerosi decreti legislativi per dare attuazione ai Regolamenti introdotti in
base al Patto UE sulla migrazione e l’asilo, tenta di fornire una base legale
alla detenzione amministrativa, come impone il richiamo ineludibile della Corte
costituzionale, che si è pronunciata in questa materia con la sentenza n.96 del
2025. La Corte ha censurato in particolare la vigente normativa in materia di
trattenimento amministrativo, osservando che non regola puntualmente le modalità
per la restrizione della libertà personale, e non garantisce i diritti e le
forme di tutela delle persone straniere trattenute in stato di “detenzione
amministrativa”.
Si dovrà verificare adesso se il legislatore italiano sarà in grado di
rispondere alle sollecitazioni della Consulta con una normativa sui modi della
detenzione amministrativa rispettosa del dettato costituzionale (art.13), che
fissa la riserva di legge (previsione con legge dei casi e delle modalità di
trattenimento amministrativo) e la riserva di giurisdizione (obbligo di
convalida dei provvedimenti restrittivi da parte di un giudice), per tutti i
casi in cui venga limitata la libertà personale, dunque anche nei centri hotspot
in frontiera e in altre aree a disposizione delle autorità di polizia.
Il disegno di legge proposto dal governo prevede un rinvio assai generico, per
la disciplina dei modi del trattenimento amministrativo, ad una serie di futuri
decreti legislativi dal contenuto ancora incerto. Le misure limitative della
libertà personale da parte delle forze di polizia, previste dalla nuova
normativa, con una distinzione poco chiara tra libertà personale e libertà di
circolazione, resteranno ancora disciplinate con provvedimenti amministrativi di
natura regolamentare e dunque di carattere discrezionale. Si continua così a
violare la riserva di legge e di giurisdizione prevista dall’articolo 13 della
Costituzione e dall’art.5 della Convenzione europea a salvaguardia dei diritti
dell’Uomo.
Fulvio Vassallo Paleologo