La prefettura non conclude: silenzio, formalismo e tutela effettiva nel decreto flussi

DOTT. RAFFAELE BIONDO 1

La sentenza in commento, relativa a un caso seguito dall’Avv. Gennaro Santoro del Foro di Roma, affronta una delle patologie più ricorrenti del sistema dei flussi in ingresso per motivi di lavoro: il lavoratore straniero che ha fatto tutto ciò che la legge gli impone, ma che non riesce ad ottenere il permesso di soggiorno a causa dell’inerzia della Prefettura nel fissare l’appuntamento per la firma del contratto di soggiorno. Il TAR Lazio, Sez. I-ter, decide con sentenza semplificata ex art. 60 c.p.a., respingendo il ricorso principale avverso il provvedimento della Questura e accogliendo i motivi aggiunti avverso il silenzio-inadempimento della Prefettura.

La vicenda: tre anni di attesa, uno sfratto e una revoca ritrattata

Il ricorrente, cittadino del Bangladesh, ottiene il nullaosta al lavoro subordinato il 2 maggio 2023, su richiesta del datore di lavoro presentata nell’ambito della procedura flussi di cui all’art. 22 T.U. Immigrazione. Munito di visto di ingresso per lavoro valido, entra in Italia il 31 luglio 2023. Fin dal giorno successivo all’ingresso del lavoratore, lui e il datore di lavoro comunicano l’avvenuto ingresso alla Prefettura e tentano di prenotare tramite il portale telematico l’appuntamento presso lo Sportello Unico per l’Immigrazione (SUI) per la sottoscrizione del contratto di soggiorno, requisito fondamentale per l’ottenimento – da parte della Questura – del permesso di soggiorno.

Tramite il portale non trovano mai una data disponibile, le richieste alla Prefettura di Roma rimangono inevase. Dopo quattro mesi di inutili tentativi, le parti stipulano comunque il contratto di lavoro e il lavoratore inizia concretamente a lavorare, percepire lo stipendio e versare i contributi. Durante il rapporto di lavoro proseguono ad inviare sollecitazioni alla Prefettura per ricevere una data, fino a formalizzare una diffida per mezzo di un difensore.
Mentre prosegue il silenzio della Prefettura, però, cambiano inevitabilmente alcune cose: l’immobile indicato nella domanda originaria del marzo 2023 è stato oggetto di una procedura di sfratto, costringendo il lavoratore a cambiare alloggio. Quando, nel novembre 2024, la Prefettura chiede finalmente un’integrazione documentale tramite preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990, il certificato di idoneità alloggiativa prodotto riguarda il nuovo immobile. Qui la Prefettura, anziché valutare la sostanza – il requisito alloggiativo era comunque soddisfatto, con un immobile diverso ma regolarmente certificato – emette il 24 luglio del 2025 un decreto di revoca del nulla osta, fondato sulla mera non coincidenza degli indirizzi.

A seguito dell’impugnazione con motivi aggiunti e delle puntuali deduzioni difensive, la stessa Prefettura riconosce l’errore: il 22 settembre 2025 accoglie l’istanza di annullamento in autotutela, eliminando il provvedimento di revoca e riaprendo il procedimento, anche stavolta senza concluderlo. Nei mesi successivi, nonostante le reiterate sollecitazioni, non viene fissato alcun appuntamento per il contratto di soggiorno, né viene adottato alcun provvedimento espresso. Anzi, l’11 febbraio 2026 – a pochi giorni dall’udienza – la Prefettura notifica un nuovo preavviso di rigetto, questa volta per presunta carenza del requisito reddituale del datore di lavoro, profilo mai contestato in precedenza.

Il diniego della Questura: un atto vincolato che non tollera deroghe

Il Collegio respinge il ricorso introduttivo avverso il provvedimento con cui la Questura di Roma, il 15 maggio 2025, ha dichiarato irricevibile la domanda di permesso di soggiorno per lavoro subordinato. La ragione è semplice e ribadita in termini netti: in assenza del contratto di soggiorno stipulato presso il SUI, la Questura non ha margini di apprezzamento. Il provvedimento di irricevibilità è un atto vincolato, imposto dagli artt. 22, commi 5-ter e 6, T.U. 286/1998 e dagli artt. 35 e 36 d.P.R. 394/1999.

Il Tar richiama sul punto il Consiglio di Stato, sez. III, 8 ottobre 2025, n. 7892 2, secondo cui consentire il rilascio del permesso in deroga all’iter autorizzatorio – anche in presenza di accertate disfunzioni della Prefettura – significherebbe privare di rilevanza la sequenza procedimentale che il legislatore ha costruito, tra l’altro, a garanzia della tempestiva identificazione del lavoratore straniero. Il rimedio all’inerzia prefettizia, osserva il Consiglio di Stato, non è la “scorciatoia” verso la Questura, ma il ricorso al rito del silenzio ex artt. 21 e 117 c.p.a.

Questa impostazione è giuridicamente ineccepibile: la sequenza del procedimento flussi è rigida per ragioni di sistema e non può essere disarticolata dal giudice senza incidere sulla disciplina normativa non nasconde: l’ordinamento riconosce al lavoratore il diritto a completare la procedura in modo tale che, se l’amministrazione non adempie, il lavoratore rimane bloccato – senza possibilità di ottenere il permesso per via diversa da quella “ufficiale”.

Il silenzio della Prefettura: un inadempimento grave e reiterato

La decisione sui motivi aggiunti rappresenta il cuore della sentenza. Questi ultimi, proposti avverso il silenzio-inadempimento serbato dalla Prefettura dopo l’annullamento in autotutela della revoca del nulla osta, vengono accolti. Il ragionamento del Collegio è lineare: una volta che la stessa Prefettura ha riconosciuto l’illegittimità del proprio provvedimento e ha – di conseguenza – riaperto il procedimento, l’obbligo di concluderlo con un provvedimento espresso è inderogabile ai sensi dell’art. 2 l. 241/1990. Il persistere del silenzio, anche a fronte delle reiterate richieste del ricorrente, integra un inadempimento grave e direttamente lesivo della posizione giuridica del lavoratore.

Il TAR ordina pertanto alla Prefettura di Roma di concludere il procedimento entro sessanta giorni dalla comunicazione della sentenza, mediante adozione del provvedimento finale. Non solo: il punto cruciale sta nella nomina contestuale, per l’ipotesi di ulteriore inerzia, del Capo del Dipartimento per le Libertà civili e l’immigrazione del Ministero dell’Interno quale commissario ad acta, con termine di trenta giorni per l’esecuzione sostitutiva.

La nomina preventiva – già inserita nel dispositivo della sentenza di cognizione, senza attendere il giudizio di ottemperanza – non è una scelta neutrale. È l’espressione di una consapevolezza giudiziaria maturata nel tempo: le Prefetture, e segnatamente quella di Roma, tendono a non adempiere nemmeno dopo le sentenze di accertamento del silenzio, costringendo i ricorrenti a un ulteriore giudizio di ottemperanza che dilata ulteriormente i tempi. Anticipando la nomina del commissario, il TAR riduce questo rischio e rafforza concretamente l’effettività della pronuncia e- quindi – della tutela.

Il requisito alloggiativo: la logica del risultato

Meritevole di approfondimento è il profilo che aveva originato la revoca del nulla osta. La Prefettura aveva ritenuto ostativa la non coincidenza tra l’indirizzo indicato nell’asseverazione originaria del marzo 2023 e quello risultante dal certificato di idoneità alloggiativa prodotto a novembre del 2024. Il difensore del ricorrente aveva puntualmente replicato, con argomenti di notevole solidità sistematica.

L’art. 22, comma 2, del d.lgs. 286/1998 richiede, ai fini della presentazione della domanda, non il certificato di idoneità alloggiativa, ma genericamente “idonea documentazione relativa alle modalità di sistemazione alloggiativa per il lavoratore straniero”: tale requisito è assolto dalla richiesta di idoneità alloggiativa (RIA), strumento distinto dal certificato definitivo (CIA). Quest’ultimo, per espressa previsione dell’art. 35 d.P.R. 394/1999, è richiesto solo in sede di sottoscrizione del contratto di soggiorno, momento che – nel caso di specie – non è mai stato raggiunto proprio per l’inerzia della Prefettura. Richiedere il certificato definitivo, con l’indirizzo “originario”, per un procedimento che si è protratto oltre due anni per fatto imputabile esclusivamente all’amministrazione, è un’operazione che confonde il piano formale con quello sostanziale e scarica sull’interessato le conseguenze di un ritardo che non gli è imputabile.

Il Consiglio di Stato aveva già chiarito questo punto con sentenza della sez. III, n. 3643 del 22 aprile 2024, richiamata nel ricorso: in una “complessa fattispecie” come quella del decreto flussi, l’istruttoria deve essere orientata al risultato sostanziale, non alla mera verifica della coincidenza formale dei dati2. Il principio di buon andamento di cui all’art. 97 Cost. e il canone di buona fede nell’azione amministrativa ex art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990 impongono all’amministrazione di valutare la situazione nella sua concretezza, tenendo conto del comportamento delle parti e degli effetti del decorso del tempo. Del resto, la Prefettura aveva già riconosciuto questo aspetto in sede di autotutela, annullando poi il provvedimento di revoca. Proprio per questo il reiterarsi del silenzio successivamente appare ancor più ingiustificato.

Il problema di sistema: quando il formalismo diventa esclusione

La vicenda non è un caso isolato. È la fotografia di un sistema che, per come funziona nella prassi, produce regolarmente l’effetto opposto a quello che le norme delineano: anziché gestire ordinatamente i flussi di ingresso, genera sacche di irregolarità indotta, alimentate dall’incapacità strutturale degli Sportelli unici dell’immigrazione di smaltire le pratiche nei tempi di legge. I dati sulla sistematica inerzia delle Prefetture non sono un segreto: le lunghe attese per gli appuntamenti sono la regola, non l’eccezione.

Le conseguenze si riversano interamente sul lavoratore – oltreché sul contribuente a causa degli inevitabili ricorsi all’autorità giudiziaria – che si trova in una condizione insostenibilmente paradossale: è entrato legalmente, lavora regolarmente, paga le tasse e contributi, ma è privo del permesso di soggiorno – e quindi tecnicamente irregolare – per una ragione che non dipende da lui. In questa condizione, è esposto al rischio di espulsione, non può iscriversi pienamente al Servizio Sanitario Nazionale, non può rinnovare il contratto di lavoro e può essere licenziato. L’irregolarità, che l’amministrazione deve prevenire, dall’amministrazione viene generata.

In tale quadro, la funzione del giudice amministrativo non si esaurisce nel controllo di legittimità del singolo atto: diventa il presidio ultimo contro un’inerzia che, se non contrastata in sede giurisdizionale, si consolida in esclusione sistematica dal godimento di diritti fondamentali. Le sentenze come quella in commento, pur non potendo riscrivere le regole del procedimento né attribuire i permessi in via giudiziale, spezzano almeno uno dei nodi della catena – quello dell’inerzia prefettizia – e garantiscono che i procedimenti, prima o poi, si concludano.

Conclusione

In conclusione, la sentenza n. 3307/2026 del TAR Lazio è una pronuncia sobria ma densa di significato. Il rigore formale nella parte in cui respinge il ricorso avverso l’atto questorile è bilanciato da una risposta concreta e immediatamente esecutiva sul fronte del silenzio prefettizio. Il messaggio è chiaro: l’ordinamento non può tollerare che l’amministrazione si sottragga indefinitamente dall’obbligo di decidere, tanto più quando ha riconosciuto essa stessa in sede di autotutela di aver sbagliato e di dover ricominciare il procedimento.

La nomina preventiva – e questo è il punto centrale – del commissario ad acta lascia trasparire una mancanza di fiducia dello stesso TAR nell’ottemperanza da parte dell’amministrazione del solo ordine di provvedere. Prevedere sin dalla sentenza l’investitura di un soggetto titolare del potere sostitutivo significa affermare che il diritto a ricevere una risposta dall’amministrazione è non negoziabile, e che il tempo dell’attesa ha un limite oltre il quale il giudice subentra. Per chi lavora quotidianamente in questo settore del diritto, la sentenza è un punto di riferimento utile, tanto sul piano tecnico quanto su quello dell’orientamento complessivo della giurisprudenza amministrativa verso una tutela che sia, finalmente, effettiva.

T.A.R. per il Lazio, sentenza n. 3307 del 17 febbraio 2026

1. Volontario dell’APS Attiva Diritti ↩︎
2. In senso conforme, con riferimento all’approccio sostanziale nella valutazione dei requisiti in sede di revoca del nulla osta, si veda il commento a TAR Lazio, ord. n. 1046/2026 in Melting Pot Europa, “Revoca del nullaosta e decreto flussi: il TAR Lazio conferma una tutela sostanziale e personalistica“, a cura degli Avv. Elena Morelli e Avv. Gennaro Santoro, febbraio 2026 ↩︎