INTRODUZIONE La presente scheda pratico-giuridica nasce dall’esigenza di fornire uno strumento operativo su una delle questioni più complesse e frequenti nel diritto dell’immigrazione: la domanda reiterata di protezione internazionale presentata nel corso dell’esecuzione di un provvedimento di allontanamento. Si tratta di un’ipotesi tutt’altro che marginale. Nella pratica quotidiana il momento in cui una persona straniera destinataria di un decreto di espulsione o di respingimento manifesta la volontà di presentare una nuova domanda di asilo costituisce uno snodo critico, in cui si intersecano esigenze di ordine pubblico, obblighi internazionali e garanzie procedurali fondamentali. La gestione errata di questo passaggio può produrre conseguenze irreversibili: l’allontanamento di una persona che avrebbe diritto a vedere esaminata la propria domanda. Il fulcro normativo attorno a cui ruota l’intera scheda è l’art. 29-bis del d.lgs. 25/2008, disposizione che disciplina specificamente questa ipotesi e che, proprio per la sua collocazione al crocevia tra procedura amministrativa, esecuzione coattiva e tutela giurisdizionale, richiede una lettura attenta e sistematica. Non è una norma tra le altre: è il punto in cui l’ordinamento prova a bilanciare interessi potenzialmente configgenti, e dove più spesso si registrano prassi difformi, lacune applicative e, talvolta, violazioni concrete dei diritti dei richiedenti. La scheda acquista un’ulteriore rilevanza prospettica alla luce dell’imminente piena operatività del Patto Europeo su Migrazione e Asilo. Il nuovo assetto normativo europeo è costruito attorno all’idea che la domanda di protezione venga tendenzialmente trattata in frontiera, prima dell’ingresso regolare nel territorio degli Stati membri. Questo significa che sul territorio nazionale arriveranno con crescente frequenza persone che hanno già esaurito – o non hanno potuto esercitare compiutamente – la prima procedura di esame, e che si troveranno nella condizione di dover presentare una domanda reiterata mentre è già in corso un procedimento di allontanamento nei loro confronti. In questo scenario, la conoscenza approfondita dell’art. 29-bis cessa di essere un tema riservato agli specialisti del settore per diventare una competenza operativa di base, indispensabile per chiunque lavori a contatto con le procedure di allontanamento e di protezione internazionale. La scheda è articolata come segue: si muove da una riflessione sul ruolo della domanda reiterata come strumento residuale ma essenziale di tutela (§ 1), per poi ripercorrere l’evoluzione normativa dell’art. 29-bis dalla sua introduzione con il D.L. 113/2018 fino alle modifiche apportate dal D.L. 133/2023 (§ 2). Vengono quindi analizzati il fondamento europeo della deroga nell’art. 41 della direttiva 2013/32/UE e il requisito dell’«imminente allontanamento» (§ 3), nonché la nozione di «allontanamento» elaborata dalla direttiva rimpatri 2008/115/CE e la sua trasposizione nell’ordinamento italiano (§ 4). Segue un esame delle singole modalità esecutive dell’espulsione e del loro rapporto con il requisito dell’imminenza (§ 5), e una riflessione sulla natura del comma 1-bis introdotto dal D.L. 133/2023, verificando se configuri una fattispecie autonoma o si risolva in una duplicazione normativa (§ 6). La parte centrale si chiude con l’analisi dei limiti intrinseci alla deroga, in particolare l’obbligo di esame preliminare e la valutazione del rischio di refoulement (§ 7), e con le ricadute della disciplina sul diritto al ricorso e sulla permanenza nel territorio nelle more dell’impugnazione (§ 8). La scheda si conclude con uno sguardo al quadro futuro delineato dal regolamento (UE) 2024/1348 (§ 9) e con osservazioni conclusive di sintesi (§ 10). Scarica la scheda giuridica

INTRODUZIONE Il presente documento costituisce una scheda critica di analisi giuridica realizzata dall’APS Spazi Circolari e dallo Studio Legale Antartide delle Linee guida emanate dalla Commissione nazionale per il diritto di asilo nel marzo 2026 1. Le Linee guida in esame, pur inserendosi in un quadro normativo in profonda evoluzione – segnato dall’entrata in vigore del regolamento (UE) 2024/1348 e dal consolidamento della direttiva 2013/32/UE – presentano una serie di indicazioni operative che sollevano significativi profili di illegittimità. L’analisi individua sei aree critiche in cui le scelte interpretative della Commissione nazionale si pongono in tensione, o in aperto contrasto, con la giurisprudenza di legittimità italiana, con il diritto dell’Unione europea e con i principi fondamentali che governano le procedure di protezione internazionale. Per ciascuna area tematica, il documento ricostruisce il fondamento normativo della critica, richiama i precedenti giurisprudenziali rilevanti e ne evidenzia le ricadute concrete sui procedimenti in corso. Le questioni esaminate spaziano dal trattamento delle domande reiterate, con particolare attenzione al principio di prossimità nella determinazione della competenza territoriale e alla (mancata) considerazione di nuovi elementi relativi alla protezione speciale, all’analisi dei profili di illegittimità relativi alle ipotesi di domande reiterate previste dall’art. 29-bis del D.Lgs. 25/2008. Vengono inoltre analizzati i profili problematici relativi alla determinazione della procedura applicabile, ai termini per la procedura ordinaria, all’esame prioritario e alle declaratorie di manifesta infondatezza. La scheda si avvale di un approccio metodologico integrato: al commento congiunto CNA/UNHCR si affiancano contributi tratti dalla dottrina più recente, dall’analisi della giurisprudenza nazionale ed europea e dall’osservazione delle prassi applicative sviluppatesi nelle sedi competenti. L’obiettivo è offrire agli operatori del diritto – avvocati, giudici, funzionari e organizzazioni della società civile – uno strumento di orientamento critico, utile tanto nella fase amministrativa quanto in quella contenziosa, in un settore in cui la coerenza tra indirizzo istituzionale e vincoli normativi assume un rilievo diretto sulla tutela di diritti fondamentali. INDICE 1. Domande reiterate * 1.1. Mancanza di riferimenti in merito alla possibilità di nuovi elementi attinenti la protezione speciale * 1.2. Competenza territoriale per l’esame della domanda reiterata: il principio di prossimità ignorato 2. Determinazione della procedura applicabile 3. Termini per la procedura ordinaria 4. Esame prioritario 5. Le procedure accelerate in 3 giorni e le ipotesi di ulteriore accelerazione: la domanda reiterata in fase di esecuzione di un provvedimento di allontanamento di cui all’art. 29-bis del D.Lgs. 25/2008 * 5.1. Imminenza dell’allontanamento * 5.2. Competenza del questore prevista al comma 1-bis: un vizio strutturale * 5.3. Assenza di decisione collegiale per le ipotesi di cui all’art. 29-bis * 5.4. Diritto di restare sul territorio fino ai termini per l’impugnazione nei casi di inammissibilità 29-bis * 5.4.1. Nella fase amministrativa * 5.4.2. Nella fase giudiziaria 6. Manifesta infondatezza Scarica la scheda di analisi critica 1. Linee guida per le Commissioni Territoriali sulla procedura per il riconoscimento della protezione internazionale – pubblicato il 06.03.2026 – Dipartimento per le Libertà Civili e l’Immigrazione ↩︎

L’art. 7-bis della legge di conversione (L. 50/2026) del D.L. 19/2026 (il decreto PNRR 2026) introduce importanti cambiamenti alla normativa che regolamenta l’erogazione dell’Assegno unico universale per i figli a carico. Qui di seguito ASGI illustra le modifiche e risponde ad alcune domande frequenti. L’AUU, introdotto dal DL 230/2021, è una misura di sostegno economico alle famiglie riconosciuto per ogni figlio/a a carico fino al compimento dei 18 anni, fino al compimento dei 21 anni per i figli studenti e lavoratori a basso reddito e senza limiti d’età per i figli con disabilità. L’importo riconosciuto varia a seconda del numero di figli e della condizione economica del nucleo familiare calcolata sulla base dell’ISEE valido al momento della domanda; l’importo minimo (58,30 per il 2026) è riconosciuto indipendentemente dal reddito. La prima modifica apportata dalla Legge 50/2026 consiste nell’abrogazione del requisito di residenza biennale, anche non continuativa, in Italia (che poteva essere sostituita dal requisito alternativo del “contratto di lavoro a tempo indeterminato o a tempo determinato di durata almeno semestrale“).  Dunque dal mese di aprile l’assegno spetta (a domanda) a decorrere dal primo mese di residenza in Italia.  La seconda modifica riguarda invece il luogo di residenza dei figli e delle figlie per i quali è possibile richiedere l’assegno: il nuovo comma 2-bis dell’art. 1 DL 230/2021 prevede che ai fini dell’attribuzione dell’AUU “si considerano anche i figli residenti in un altro Stato membro dell’Unione europea che siano fiscalmente a carico ai sensi della normativa italiana vigente“. Sinora, infatti, per l’assegno venivano computati esclusivamente i figli residenti in Italia e conviventi, e come tali inclusi nell’ISEE. Questi due requisiti erano stati oggetto di una procedura di infrazione avviata dalla Commissione UE contro l’Italia. La Commissione ne aveva rilevato il carattere discriminatorio perché entrambe le limitazioni risultavano contrastanti con il principio di libera circolazione (rappresentando un ostacolo indiretto alla mobilità tra uno stato membro e l’altro) e perché la seconda risultava contrastante con l’art. 67 Regolamento 883/04/CE a norma del quale “Una persona ha diritto alle prestazioni familiari ai sensi della legislazione dello Stato membro competente, anche per i familiari che risiedono in un altro Stato membro, come se questi ultimi risiedessero nel primo Stato membro”. Le modifiche sono dunque adottate con riferimento a una procedura di infrazione che riguardava i soli cittadini UE (e dunque, rispetto a questi, ha certamente effetto “retroattivo”): quanto alla modifica circa il luogo di residenza dei figli, resta tuttavia da chiedersi se, stante le clausole delle direttive che garantiscono parità di trattamento quantomeno ai cittadini di paesi terzi titolari di permesso di lungo periodo o di permesso unico lavoro, la stessa non possa essere estesa anche ai cittadini stranieri per i figli residenti in paesi terzi, tornando così alla medesima situazione che si era creata per gli assegni al nucleo familiare (ANF) dopo le due sentenze del 25.11.2021 della Corte di Giustizia UE e la sentenza n. 67/2022 della Corte Costituzionale. Il nuovo testo è vigente dal 21 aprile 2026. FAQ – DOMANDE FREQUENTI Cosa succede alle domande già presentate che difettavano del requisito di residenza biennale? Difficile che l’INPS interpreti la norma come retroattiva e dunque sarà probabilmente necessario andare in giudizio prospettando l’effetto indirettamente discriminatorio del requisito (effetto riconosciuto dalla Commissione nel momento in cui ha aperto la procedura) per le persone con cittadinanza extra UE che godono del diritto alla parità di trattamento nelle prestazioni di sicurezza sociale  (sicuramente i titolari di permesso di lungo periodo ex art. 11 direttiva 2003/109, i titolari di permesso unico lavoro ex art. 12 direttiva 2011/98, i titolari di permesso per protezione internazionale ex art. 29 direttiva 2011/95). Per le situazioni antecedenti la modifica di legge i due anni possono essere calcolati tenendo conto della residenza di fatto (e non “anagrafica”)? Sì, sul punto sono già intervenute alcune sentenze che hanno riconosciuto la rilevanza della residenza di fatto, anche in assenza di residenza anagrafica. La possibilità di includere nel computo i figli e le figlie a carico residenti all’estero vale anche per le persone con cittadinanza non UE? Come detto più sopra, è una posizione sostenibile alla luce degli obblighi di parità di trattamento per lungosoggiornanti, titolari di permesso unico lavoro, titolari di protezione. In senso contrario depone il fatto che la Commissione sia giunta alla conclusione sopra indicata per salvaguardare il diritto alla libera circolazione, del quale le persone straniere extra UE non sono titolari.

Giovedì 26 marzo alle 14:30, ASGI, insieme alla Clinica del Diritto dell’Immigrazione e della Cittadinanza e al JL Project, presenta la Guida pratica sul contenzioso strategico avverso i respingimenti nel Mediterraneo e per il diritto d’ingresso redatta con il sostegno della Heinrich-Böll-Stiftung. La presentazione si terrà all’Università Roma Tre, Via Ostiense 159 – 161 (Aula 278, 2° piano) e sarà un’occasione per interrogarsi sul ruolo del contenzioso strategico nell’attuale fase e sulle reti di sapere e azioni che si possono intessere tra le realtà della società civile per garantire i diritti e costruire immaginari alternativi sulla mobilità umana. Interverranno: * Enrica Rigo, Università Roma Tre * Adelaide Massimi, ASGI * Sarita Fratini, JL Project * Cristina Laura Cecchini, ASGI * Lucia Gennari, ASGI La Guida, redatta da Adelaide Massimi di ASGI, si rivolge a organizzazioni della società civile, operatori del diritto e cliniche legali universitarie, con l’obiettivo di promuovere una strategia di contenzioso per tutelare il diritto all’ingresso delle persone vittime di respingimenti delegati nel Mediterraneo centrale. Nell’introduzione si inquadra il respingimento come uno strumento centrale delle politiche migratorie contemporanee, che concentra in sé una duplice funzione: impedire l’ingresso e deportare, esercitando così «una forma estrema di potere: disporre della vita e della mobilità di una persona, prenderla e portarla altrove». A questo potere si contrappongono norme internazionali sui diritti umani – come il divieto di respingere una persona in un luogo in cui è a rischio la sua incolumità o di eseguire espulsioni collettive – che vengono però sistematicamente eluse attraverso meccanismi di esternalizzazione e delega. Questi meccanismi sono stati progressivamente perfezionati per allontanare la responsabilità giuridica dalle autorità italiane ed europee, pur mantenendo invariato l’obiettivo politico: «impedire al maggior numero di persone in movimento di approdare in Italia e in Europa». Un passaggio chiave dell’introduzione riguarda la definizione stessa di esternalizzazione, che l’autrice riprende dalla Refugee Law Initiative descrivendo un processo di trasferimento di funzioni normalmente svolte da uno Stato all’interno del proprio territorio, affinché vengano esercitate – in tutto o in parte – al di fuori di esso, attraverso altri Stati, organizzazioni internazionali o attori privati. Nel Mediterraneo centrale, questo si è tradotto concretamente nel progressivo ritiro delle unità navali italiane ed europee, sostituite da un controllo da remoto tramite aerei e droni, e da una presenza sempre più estesa della cosiddetta Guardia costiera libica, «donata, equipaggiata e addestrata dalle autorità italiane grazie a finanziamenti europei». Il risultato è un processo di normalizzazione di forme di violenza estrema, che va dalla politica del lasciar morire – ovvero l’omissione di soccorso da parte delle autorità europee – alle aggressioni nei confronti delle organizzazioni impegnate nelle operazioni di salvataggio in mare. In questo contesto, si illustra lo strumento giuridico al centro della guida: il contenzioso per il rilascio di visti d’ingresso, sviluppato su tre casi concreti che coprono differenti forme di respingimento. Tale approccio presenta un triplice valore strategico. Innanzitutto permette di «disfare il risultato della condotta illegittima», ovvero l’impossibilità di accedere al territorio italiano per chiedere protezione, uno degli effetti più gravi delle politiche di esternalizzazione, che pur lasciando nominalmente intatto il diritto di asilo, lo rendono di fatto non attivabile. In secondo luogo, il contenzioso consente di «ricomporre la catena di responsabilità fino a risalire alle autorità italiane», in un contesto in cui i meccanismi di delega tendono strutturalmente ad «assottigliare quel filo che lega il danno subito dalle persone migranti alle autorità che ne hanno determinato la commissione». Infine, obbliga lo Stato a forme riparatorie concrete del danno provocato. Sul piano più ampio, nell’introduzione si sottolinea come la possibilità di ottenere un visto attraverso il contenzioso sia «un atto potente da un punto di vista giuridico e simbolico», capace di rendere visibile «l’anormalità e l’abnormità delle azioni delle autorità italiane» e di affermare un vero e proprio diritto alla protezione. Questo approccio si contrappone esplicitamente a quello dei corridoi umanitari – spesso citati dalle ambasciate come unica via d’accesso regolare – che sono considerati strumenti preziosi ma inadatti alla rivendicazione di un diritto, in quanto «gravati da una serie di limiti e criteri selettivi». Il contenzioso, al contrario, permette di uscire da un approccio «concessorio e spesso apolitico» che finisce per reiterare «l’immagine di uno Stato onnipotente di fronte al quale le persone in movimento sono prive di ogni protezione», per affermare invece responsabilità, obblighi e diritti esigibili. Scarica la Guida