Cosa resta dell’Università italiana dopo un quindicennio di riforme?

A quindici anni dalla riforma Gelmini, il divario tra retorica e realtà appare evidente. Presentata come una “svolta meritocratica” per un sistema inefficiente, ha in realtà ridisegnato l’università italiana attorno a logiche burocratiche e indicatori quantitativi gestiti da ANVUR, senza affrontare il nodo cruciale del sottofinanziamento. I dati disponibili raccontano gli effetti della riforma: compressione selettiva e cumulativa del finanziamento, precarizzazione del personale universitario, conformismo accademico e comportamenti opportunistici indotti dalla valutazione.

(Pubblichiamo in due parti l’articolo “Cosa resta dell’Università italiana dopo un quindicennio di riforme?”, uscito sul numero monografico de Il Ponte (1/2026) dedicato all’Università.)

Sono ormai passati quindici anni dall’approvazione della legge 240/2010, nota come “riforma Gelmini”, che ha segnato una profonda trasformazione del sistema universitario italiano. Presentata come una risposta necessaria all’inefficienza e alla presunta bassa produttività del sistema accademico, la riforma ha introdotto una nuova architettura istituzionale, ridefinendo le regole del reclutamento accademico, i criteri per la valutazione della ricerca e le modalità di allocazione delle risorse. Ispirata a un modello di governance di tipo manageriale, in linea con le tendenze internazionali dei cosiddetti sistemi di “audit society” e di “governance by indicators”, è centrata su un sistema di valutazione amministrativa della performance scientifica che fa leva su indicatori bibliometrici e classificazioni di riviste.

A distanza di oltre un decennio, è possibile iniziare a tracciare un bilancio basato su un corpo crescente di dati empirici e analisi comparative. Nella narrazione ufficiale, nel 2010, il sistema universitario italiano sarebbe stato caratterizzato da stagnazione scientifica, inefficienza gestionale e assenza di meritocrazia. La riforma avrebbe garantito maggiore trasparenza e “meritocrazia” e, in generale, il miglioramento della qualità scientifica.

In realtà, prima della riforma la produttività scientifica italiana era pienamente comparabile, se non superiore, a quella di altri paesi del G10. La criticità principale risiedeva nella carenza cronica di finanziamenti, che nella storia ufficiale sono ricordati solo di sfuggita. Molti lavori recenti richiamano l’attenzione sugli effetti collaterali apertamente controproducenti della riforma: la precarizzazione strutturale del personale di ricerca in ingresso nel mondo universitario, fenomeni di crescente autoreferenzialità nella produzione scientifica, l’emergere di comportamenti opportunistici finalizzati al miglioramento artificiale degli indicatori individuali.

Questo articolo si propone di contribuire al dibattito sul post-riforma, offrendo una ricostruzione critica degli effetti della legge 240/2010 sul sistema universitario italiano.

La preparazione.

 La riforma Gelmini fu preceduta da una campagna mediatica che preparò il terreno per la sua accettazione. La discussione pubblica che si avviò a partire dal 2005 vide la convergenza di tutte le forze politiche nel dipingere l’università italiana come ostaggio di una corporazione di baroni a difesa di professori privilegiati. Nel 2006, Fabio Mussi (Partito Democratico della Sinistra), ministro dell’Università e della Ricerca del governo di centro-sinistra guidato da Romano Prodi, dichiarò in un’intervista che “l’università è un bordello” (QN, 20/09/2006), annunciando prossimi provvedimenti per modificare la governance delle università e introdurre la “valutazione del merito.” Due anni dopo, su Il Tempo, il presidente del Consiglio Silvio Berlusconi criticò i privilegi e gli sprechi, affermando: “basta baroni all’università” (06/11/2008).

La discussione pubblica era influenzata da libri dedicati agli scandali nei concorsi (Carlucci & Castaldo, 2009). Invariabilmente l’università italiana era dipinta in termini negativi: “università dei tre tradimenti” (Simone, 2000), “malata e denigrata” (Regini, 2009), “truccata” (Perotti, 2008), “in declino” (Monti, 2007), “irriformabile” (Gagliarducci et al., 2005). L’argomento centrale era riassunto efficacemente da Perotti  (2008): “l’università italiana non ha un ruolo significativo nel panorama della ricerca mondiale”. Non erano solo gli economisti mainstream a sostenere queste posizioni. Anche Dosi e Sembenelli  (2007) puntavano il dito contro “l’inefficiente […] sistema di incentivazione attualmente in vigore che non premia la ricerca e chi fa la ricerca in modo adeguato”. Il libro di Andrea Graziosi L’università per tutti sintetizzava perfettamente lo stato della discussione dell’epoca, adottando in maniera acritica il linguaggio retorico e ideologico dei “riformatori” (Graziosi, 2010).

L’evidenza più ricorrente per mostrare l’inadeguatezza del sistema della ricerca italiano era l’insoddisfacente posizionamento delle università italiane nelle classifiche mondiali; già dal 2002 la Conferenza dei Rettori delle Università Italiane (CRUI), guidata da Luciano Modica, rettore dell’Università di Pisa, sosteneva, sulla base di dati bibliometrici costruiti ad hoc, che, in termini di impatto citazionale, l’Italia “si trova in evidente difficoltà e rischia di perdere ulteriori posizioni” (Breno et al., 2002, p. 20; 2005). Nel 2008 anche Assolombarda creò un indicatore bibliometrico ad hoc, il numero di pubblicazioni per abitante, che permetteva di abbassare significativamente il posizionamento dell’Italia nelle classifiche di produzione. Non solo, citando le indagini CRUI, concludeva, che “l’apporto alla ricerca […] dell’Italia è ritenuto meno autorevole rispetto ai paesi del Nord Europa” (ASSOLOMBARDA 2008).

Alcune voci sostenevano che il problema principale fosse la mancanza di finanziamenti adeguati (Bertini et al., 2008), poiché l’Italia era agli ultimi posti tra i paesi OCSE per finanziamenti complessivi alle università. A chi chiedeva più fondi, si rispondeva con la metafora del “secchio bucato”: era inutile aumentare i finanziamenti a un sistema universitario inefficiente e corrotto. Per esempio, Ignazio Marino, all’epoca senatore del Partito Democratico, scrisse in una lettera a Nature che la soluzione non era aumentare i fondi, ma “riformare i criteri per la distribuzione dei finanziamenti” introducendo elementi di “meritocrazia” (Marino, 2008). Perotti riuscì addirittura a sostenere che l’università italiana non era sottofinanziata, e che anzi era uno dei paesi con la spesa per studente più elevata. Per ottenere questo risultato prese i dati OECD della spesa universitaria già normalizzati per studente equivalente a tempo pieno e li normalizzò per studente equivalente a tempo pieno una seconda volta, ottenendo così il risultato desiderato (Perotti, 2008, Tab. 1).

La discussione sui media non si placò con l’approvazione della Gelmini, ma accompagnò il lungo percorso dei decreti attuativi negli anni 2011-2012.  L’indicatore di Assolombarda fu adottato dalla Fondazione Treelle, una delle voci al tempo più ascoltate dai decisori politici, in un rapporto dal titolo I numeri da cambiare che contibuì a diffondere l’idea che l’università italiana fosse in declino. Nel giugno 2011 Research Policy pubblicò, dopo una procedura di peer-review durata due giorni,  un articolo firmato da Henk F. Moed e Cinzia Daraio sul declino della scienza italiana (Daraio & Moed, 2011). L’articolo venne rilanciato da Corrado Zunino su La Repubblica del 22 agosto 2011 con il titolo “La ricerca italiana perde pezzi. Italia maglia nera in Europa”. Peccato che i dati del declino fossero un artefatto statistico dovuto al ben noto fenomeno del ritardo nell’aggiornamento dei database bibliografici (per una ricostruzione giornalistica si veda: https://ilmanifesto.it/archivio/2003186455).

La riforma Gelmini (L.240/2010) e i provvedimenti successivi

È in questo contesto che furono approvate la riforma Gelmini (L. 240/2010) ed i decreti attuativi. L’una e gli altri poterono avvalersi di alcuni strumenti di attuazione che erano stati predisposti dai governi precedenti, con interventi che indicano un orientamento politico sostanzialmente condiviso in materia di governance e organizzazione del sistema universitario, al di là delle alternanze tra le diverse maggioranze di governo.

Il primo strumento già disponibile per l’uso era la Legge 4 novembre 2005, n. 230, promossa dal Ministro Letizia Moratti nell’ambito del secondo governo Berlusconi. Essa sancì l’avvio del processo di esaurimento del ruolo dei ricercatori universitari a tempo indeterminato e istituì una nuova figura di ricercatore a tempo determinato – i cosiddetti ricercatori Moratti –, segnando una discontinuità significativa nell’impianto tradizionale della carriera accademica e avviando una nuova configurazione dei percorsi professionali nell’università.

Il secondo intervento fu rappresentato dall’istituzione dell’Agenzia Nazionale di Valutazione del sistema Universitario e della Ricerca (ANVUR), voluta dal Ministro Fabio Mussi, sottosegretario Luciano Modica, nel corso del secondo governo Prodi, nel 2006. Sebbene istituita in tale frangente, l’Agenzia divenne pienamente operativa soltanto nel giugno 2010, sotto la guida della Ministra Gelmini, configurandosi come il principale organismo deputato alla valutazione delle attività didattiche e di ricerca del sistema universitario italiano. La complicata genesi dell’agenzia è ricostruita da Renzo Rubele (Rubele, 2012a, 2012b, 2012c, 2015).

Il terzo provvedimento di rilievo fu il Decreto Legge del 10 novembre 2008, che introdusse, per la prima volta nell’ordinamento nazionale, la cosiddetta “quota premiale” all’interno del Fondo di Finanziamento Ordinario (FFO). Tale dispositivo legislativo inaugurò un modello di finanziamento in cui l’allocazione delle risorse pubbliche veniva subordinata ai risultati conseguiti in ambito scientifico e organizzativo. Si trattava del primo intervento normativo che in Italia introduceva il principio del finanziamento legato ai risultati (performance-based funding). È significativo rilevare, infine, che questa misura, pur approvata da un governo a guida centrodestra, corrispondeva a uno dei punti qualificanti del programma elettorale del Partito Democratico, allora guidato da Walter Veltroni, in occasione delle elezioni politiche del 2008, successivamente vinte dalla coalizione di Silvio Berlusconi. Ed è altrettanto significativo che quel provvedimento introducesse anche la misura per cui gli scatti stipendiali dei docenti universitari, fino a quel momento legati all’anzianità di servizio,  fossero subordinati alla valutazione della loro produzione scientifica e performance didattica (con criteri stabiliti dalle università).

La Riforma Gelmini (Legge 240/2010) si fonda su alcuni assi portanti che hanno profondamente trasformato il sistema universitario italiano, tanto nella sua struttura interna quanto nei meccanismi di finanziamento e valutazione. Il primo elemento è una significativa modifica della governance degli atenei, che ha comportato un rafforzamento del ruolo del Rettore, dei Consigli di amministrazione e del Direttore Generale, a discapito degli organi collegiali tradizionali, come i Senati accademici (Battini, 2011; Facchini et al., 2018).

Il secondo elemento caratterizzante è il rafforzamento della quota premiale del Fondo di Finanziamento Ordinario (FFO). Con l’introduzione della quota premiale, una parte del FFO — il principale canale di finanziamento pubblico ordinario per le università italiane — viene progressivamente sottratta alla logica distributiva storica (basata su criteri come la dimensione o l’offerta formativa) per essere invece allocata in base a criteri di performance, in particolare nella ricerca scientifica e, in misura minore, nella didattica. Si afferma così un principio di concorrenza tra atenei, chiamati a competere per ottenere una fetta crescente del finanziamento disponibile. Banfi e Viesti (2015) hanno ricostruito in dettaglio l’evoluzione dei meccanismi di finanziamento. Nel corso degli anni, la parte premiale è salita dal 7% al 30%.  Buona parte di essa viene distribuita agli atenei sulla base dei risultati degli esercizi periodici di valutazione massiva della ricerca condotti da ANVUR. Gli esercizi VQR (Valutazione della Qualità della Ricerca), condotti a cadenza periodica, permettono, nelle intenzioni del legislatore, di avere una “fotografia” dello stato di salute dell’università italiana, prodotta con l’uso di indicatori bibliometrici “oggettivi” calcolati da ANVUR. La competizione per aggiudicarsi quote crescenti di finanziamento spingerebbe gli atenei a migliorare quantità e qualità della ricerca prodotta.

Accogliendo in pieno questa logica, il governo guidato da Matteo Renzi, ministra del MIUR Valeria Fedeli, intervenne con la Legge n. 232 dell’11 dicembre 2016, rafforzando il maccanismo di finanziamento basato sui risultati con la creazione della “gara” per i dipartimenti di eccellenza. A partire dai dati della VQR, un algoritmo selezionò i 350 migliori dipartimenti d’Italia che furono chiamati a scrivere un progetto di sviluppo. Sulla base dei risultati dell’algoritmo e di un giudizio sul progetto di sviluppo da parte di una commissione di nomina ministeriale, vennero selezionati i migliori 180 dipartimenti che si divisero una fetta consistente di finanziamento pari a € 1,3 miliardi per 5 anni. Nel 2022 si svolse la seconda edizione della “gara”. E sempre in questa logica, con la stessa legge che istituiva i dipartimenti di eccellenza, sì definì un “Fondo di finanziamento della attività di ricerca di base” rivolto ai ricercatori e ai professori associati, che prevedeva l’assegnazione individuale di 3.000€ ai migliori 15.000, classificati sulla base di un indicatore di produzione scientifica calcolato da ANVUR.

Il terzo pilastro della Riforma Gelmini riguarda una profonda trasformazione delle modalità di reclutamento e progressione di carriera dei professori universitari. L’intervento legislativo introdusse l’Abilitazione Scientifica Nazionale (ASN), concepita come un “filtro oggettivo” per verificare la qualificazione scientifica dei candidati. In questo nuovo sistema, non è più sufficiente godere dell’appoggio del proprio “maestro” o della fedeltà a una rete accademica consolidata: la valutazione si basa su criteri quantificabili e standardizzati, che mirano a garantire maggiore trasparenza e meritocrazia.  Può aspirare all’abilitazione, infatti, solo chi supera determinate soglie bibliometriche – ovvero indicatori numerici relativi alla produttività e all’impatto scientifico – che sono fissate dall’ANVUR. Queste soglie variano a seconda del settore concorsuale di appartenenza e sono calcolate sulla base di algoritmi e dati bibliometrici ritenuti “oggettivi”. L’abilitazione viene decisa da una commissione sorteggiata tra studiosi del settore che abbiano fatto domanda per diventarne membri e che rispettino, anche loro, soglie bibliometriche calcolate da ANVUR. L’ottenimento dell’abilitazione non garantisce automaticamente l’accesso al ruolo di professore: gli abilitati dovranno vincere un concorso pubblico bandito dai singoli atenei. La stessa regola vale per la progressione di carriera: per passare da professore associato a professore ordinario, non è sufficiente possedere l’abilitazione; anche in questo caso, è necessario superare una selezione a livello locale.

Nel frattempo, i giovani ricercatori che aspirano a una carriera accademica sono chiamati a intraprendere un lungo percorso segnato da condizioni di precarietà. Le tipologie di contratti utilizzate comprendono l’assegno di ricerca, generalmente di durata annuale e rinnovabile; il ruolo di ricercatore a tempo determinato di tipo A (RTD-A), con contratti triennali prorogabili per due anni; e infine il ricercatore di tipo B (RTD-B), per il quale è previsto, dopo tre anni e previo conseguimento dell’abilitazione, il possibile accesso al ruolo a tempo indeterminato come professore associato.

La legge 79/2022 ha rivisto le figure pre-ruolo, RTDa e RTDb, sostituendole con il contratto di ricerca e la figura del ricercatore in Tenure Track (RTT). Provvedimenti successivi hanno prorogato fino al 31/12/2024 le previgenti figure, e come vedremo, le risorse del Piano di Ripresa e Resilienza, sono state utilizzate per l’assunzione di assegnisti e RTDa.

L’ANVUR occupa una posizione centrale nel nuovo assetto disegnato dalla Legge Gelmini, costituendo lo strumento fondamentale per l’attuazione del “paradigma meritocratico” promosso dalla riforma. La configurazione dell’agenzia non si discosta in modo sostanziale da quella delineata pochi anni prima sotto il Ministero Mussi. Si tratta di un ente autonomo definito come “indipendente”, ma fortemente legato al potere esecutivo nelle modalità di nomina e funzionamento. L’ANVUR è infatti governata da un Consiglio Direttivo composto da sette membri, nominati con decreto ministeriale, al termine di una procedura di selezione che prevede una marcata supervisione da parte del Ministero dell’Università e della Ricerca. Questa architettura istituzionale solleva interrogativi sulla reale autonomia dell’Agenzia, soprattutto in relazione alla sensibilità politica di alcune delle sue funzioni.

Le competenze affidate all’ANVUR sono decisive sia per la distribuzione delle risorse che per il reclutamento e si sono progressivamente ampliate nel corso del tempo: ANVUR si occupa non solo della valutazione della ricerca scientifica, ma anche della valutazione della didattica, della qualità dei percorsi formativi universitari, della definizione dei criteri per l’accreditamento dei corsi di studio, e, come abbiamo visto, della determinazione delle soglie quantitative dell’ASN. In altre parole, l’ANVUR non solo valuta la qualità del sistema universitario, ma contribuisce anche a definirne gli standard di funzionamento per ricerca, didattica, reclutamento e progressione di carriera.

I risultati degli esercizi di valutazione realizzati da ANVUR sono la base, come abbiamo detto,  per il finanziamento delle università. In altre parole, una parte significativa dei fondi pubblici destinati alle università viene assegnata sulla base delle performance misurate secondo i criteri stabiliti da ANVUR. Nel 2011, l’Agenzia ha condotto il primo esercizio nazionale di Valutazione della Qualità della Ricerca (VQR), relativo al periodo 2004–2010. A questo primo esercizio sono seguiti altri tre cicli: nel 2015 (per il periodo 2011–2014), nel 2019 (per il periodo 2015–2019) e nel 2025 (per il periodo 2020-2024). Questi esercizi si ispirano formalmente al modello inglese del Research Excellence Framework (REF), ma se ne distaccano significativamente nell’impostazione metodologica. In particolare, gli indicatori quantitativi (come il numero di pubblicazioni, le citazioni, l’impact factor delle riviste, i ranking di riviste) assumono un ruolo centrale, spesso prevalente rispetto alla valutazione qualitativa da parte dei pari.

Gli effetti della riforma

A distanza di quindici anni dalla Riforma Gelmini, è possibile tracciare un bilancio sintetico dell’evoluzione di alcune variabili chiave che definiscono il funzionamento del sistema universitario italiano. Tre espressioni possono riassumere in modo efficace le principali tendenze emerse: compressione selettiva e cumulativa dei finanziamenti, precarizzazione crescente del personale docente, e valutazione amministrativa pervasiva e sistemica.

Continua.

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