UN VOLUME CHE, ATTRAVERSO LE TESTIMONIANZE DIRETTE DI AMMINISTRATORI E TECNICI, RICOSTRUISCE QUINDICI ANNI DI POLITICHE URBANE ITALIANE, METTENDO IN LUCE LA DISTANZA TRA STRATEGIE NAZIONALI, STRUMENTI DI FINANZIAMENTO E CAPACITÀ DEI COMUNI DI GOVERNARE LE TRASFORMAZIONI DELLE CITTÀ. Ci sono rapporti tecnici che restano confinati agli addetti ai lavori e rapporti che, pur nascendo come strumenti di lavoro per amministratori e uffici tecnici, finiscono per dire qualcosa di più ampio sul modo in cui lo Stato italiano governa, o non governa, le proprie città. Ricomporre visioni di città, pubblicato da IFEL nella collana Trasformazioni Urbane e curato da Federico Sartori e Dalila Riglietti con il contributo di Mecenate 90, appartiene alla seconda categoria. Sotto la veste di un lavoro di documentazione su politiche urbane, coesione e PNRR, il rapporto restituisce un quindicennio di tentativi, spesso disorganici, di dare all’Italia una politica nazionale per le città, e lo fa attraverso un metodo insolito per questo tipo di pubblicazioni: non le tabelle aggregate degli osservatori nazionali, ma le voci dirette di sindaci, assessori e dirigenti tecnici di nove città, da Bologna a Napoli, chiamati a raccontare come quella politica, sul territorio, si sia effettivamente tradotta in scelte. Il titolo è già un programma. Ricomporre significa ammettere che qualcosa si è scomposto, e il rapporto lo individua con chiarezza nella distanza tra la retorica della rigenerazione urbana, che da almeno un decennio informa i documenti strategici europei e nazionali, e la frammentazione degli strumenti attraverso cui quella rigenerazione viene concretamente finanziata e attuata. Il volume ricostruisce la genesi di questa frammentazione a partire dai primi programmi di riqualificazione urbana degli anni Novanta, passando per la stagione dei Contratti di quartiere e i Programmi integrati, fino ad arrivare, negli ultimi anni, alla sovrapposizione tra fondi di coesione europea, PON Metro, PN Metro Plus e, infine, PNRR: una sequenza di strumenti che si sono succeduti senza mai comporsi in una politica urbana nazionale stabile, lasciando ai Comuni il compito di adattarsi di volta in volta a regole di accesso, tempistiche e priorità decise altrove. Il volume è costruito in tre parti che meritano di essere lette come un unico ragionamento più che come sezioni indipendenti. La prima ricostruisce la cornice delle politiche urbane europee e nazionali, dalla nascita dell’Agenda urbana europea fino all’intreccio, negli ultimi anni, tra fondi di Coesione e PNRR, tracciando quindici anni di provvedimenti nazionali sulle città che raramente si sono succeduti secondo una logica coerente. È una parte utile proprio perché resiste alla tentazione di raccontare il PNRR come un punto di partenza, mostrando invece come il Piano si innesti su una stratificazione di strumenti precedenti, spesso mai del tutto conclusi né valutati, che continuano a produrre effetti sul modo in cui i Comuni oggi si rapportano ai nuovi fondi disponibili. La seconda parte, quella su cui si concentra la maggior parte del volume, raccoglie le prospettive di nove città raggruppate in tre contesti regionali: l’Emilia-Romagna di Bologna, Parma e Modena, la Toscana di Firenze, Livorno e Pistoia, la Campania di Napoli, Benevento e Salerno. La scelta di non limitarsi alle grandi aree metropolitane, includendo capoluoghi di dimensione media come Pistoia o Benevento, è probabilmente la decisione editoriale più significativa del rapporto, perché permette di verificare se le tensioni individuate valgano solo per le città più strutturate o attraversino l’intero sistema urbano italiano indipendentemente dalla scala. Le interviste raccolte, del resto, non si limitano al racconto dei progetti finanziati, ma restituiscono anche il punto di vista degli amministratori sui vincoli procedurali, sulle difficoltà di coordinamento tra uffici e sulla percezione, spesso esplicita, di rincorrere un’agenda decisa altrove più che di guidarla. È in questo secondo blocco che si inserisce l’analisi del PNRR, trattato non come un’anomalia ma come l’ultimo, più imponente, capitolo di questa storia. I numeri aggregati raccontano un afflusso di risorse senza precedenti verso i territori: nel solo perimetro campano analizzato nel volume, oltre 12 miliardi di euro assorbiti, pari a più di 2.250 euro per abitante. Ma è nei nove casi di studio, non nei totali regionali, che il rapporto individua il vero nodo, quello che le sintesi ministeriali tendono a lasciare in ombra: la distanza, cioè, tra le risorse che un Piano nazionale fa atterrare su un territorio e la quota di quelle risorse che l’amministrazione di quel territorio governa effettivamente in prima persona. A Napoli, città che riceve tre miliardi di euro di finanziamenti PNRR distribuiti su oltre quattromila progetti, il Comune ne amministra direttamente solo una parte minoritaria; a Benevento la sproporzione è ancora più marcata. Sono numeri che il rapporto non enfatizza in chiave polemica, restituendoli piuttosto come materiale di lavoro, ma che parlano da soli a chi li legge con un minimo di attenzione amministrativa. La terza parte, meno citata ma non meno rilevante, prova a tirare le conclusioni assumendo il Comune come nodo di ricomposizione delle politiche urbane, l’ente cioè che nella pratica amministrativa quotidiana si trova a dover tenere insieme strumenti, fondi e tempistiche pensati altrove. È qui che il rapporto propone alcune piste operative per governare questa complessità, dal rafforzamento delle strutture di missione interne fino a una maggiore stabilità degli strumenti di finanziamento nel tempo, prima di approdare, nelle pagine finali, alla sintesi interpretativa più originale del volume: quattro tensioni che, secondo gli autori, attraversano oggi qualunque politica urbana in Italia, indipendentemente dal colore politico dell’amministrazione o dalla dimensione della città. Una prima tensione oppone la visione strategica di medio periodo alla logica di spesa imposta da un Piano scandito da milestone e target trimestrali, che ha spinto molte amministrazioni a inseguire le opportunità di finanziamento più che a costruire un disegno urbano autonomo. Vi si affianca la frammentazione delle politiche settoriali, urbanistica, sociale, abitativa, ambientale, chiamate a misurarsi con problemi urbani che per loro natura sono integrati e non si lasciano governare per compartimenti stagni. Più scomoda, politicamente, è la tensione che mette a confronto le responsabilità crescenti attribuite ai Comuni con le loro capacità amministrative reali, spesso insufficienti a reggere il carico di coordinamento e rendicontazione che il nuovo modello di governance richiede. Resta, infine, il nodo del ruolo che dati e conoscenza tecnica giocano nelle scelte urbane, con il rischio che modelli previsionali e infrastrutture informative, per quanto necessari, finiscano per sostituirsi silenziosamente alla deliberazione politica, spostando altrove il luogo reale della decisione. Non è un caso che tra i temi ricorrenti nei casi di studio compaia con insistenza l’edilizia residenziale pubblica: a Napoli oltre un terzo dei progetti PNRR di trasformazione territoriale riguarda l’edilizia sociale, a Benevento la quota supera la metà. È il settore in cui le quattro tensioni si sommano con più evidenza. La casa pubblica è infrastruttura sociale di lungo periodo, eppure si trova vincolata a un cronoprogramma europeo che ne scandisce i tempi; richiede manutenzione ordinaria costante, e però compete per gli stessi fondi straordinari destinati alla rigenerazione; è terreno di diritti soggettivi degli assegnatari, ma sempre più spesso anche variabile di un processo decisionale che si consuma altrove rispetto agli enti che quel patrimonio gestiscono quotidianamente. Anche le città della Toscana e dell’Emilia-Romagna, pur muovendosi in contesti amministrativi generalmente più solidi di quelli campani, restituiscono varianti dello stesso schema: Bologna e Firenze, città con uffici tecnici storicamente più strutturati, riescono a governare quote più ampie dei propri interventi, ma anche lì il rapporto segnala tensioni analoghe tra la programmazione di lungo periodo, costruita in anni di piani strategici comunali, e la logica emergenziale imposta dai tempi del PNRR. È un dato che conferma come le quattro tensioni non siano il sintomo di un’arretratezza amministrativa localizzata, ma una caratteristica strutturale del modo in cui il Piano nazionale si è innestato sulle autonomie locali italiane, dal Nord al Sud, indipendentemente dalla qualità pregressa delle amministrazioni coinvolte. Il valore civico di un rapporto come questo, al di là della sua funzione tecnica per gli addetti ai lavori, sta proprio nell’aver reso leggibile, attraverso il racconto diretto di chi amministra, un problema che i grandi numeri nazionali tendono a nascondere: che la qualità di una politica urbana non si misura solo dalle risorse stanziate, ma dalla distanza, spesso enorme, tra chi decide dove va la trasformazione di una città e chi quella trasformazione la vive ogni giorno. Colmare quella distanza, più che accelerare ulteriormente la spesa, dovrebbe essere il criterio con cui si giudicherà, tra qualche anno, se questa stagione di investimenti straordinari avrà lasciato alle città qualcosa di più della somma dei cantieri completati in tempo, e se il metodo scelto da IFEL, dare la parola diretta a chi amministra invece di limitarsi ai numeri aggregati, diventerà uno standard anche per le prossime valutazioni sulla programmazione europea 2028–2034. Fonti * IFEL – Ricomporre visioni di città (scheda della pubblicazione) * IFEL – Online il Rapporto «Ricomporre visioni di città» Francesco Russo