La sentenza del TAR Toscana e la pianificazione portuale, tra norme esistenti e riforme necessarieIl TAR Toscana si è recentemente espresso su una questione che vedeva
contrapposti Comune di Livorno e Autorità di Sistema Portuale (ASP),
accogliendo il ricorso dell’Autorità. Pietro Spirito, economista dei trasporti
e Consigliere del Direttivo di Carteinregola, spiega le motivazioni della
sentenza, “molto più equilibrata di quanto potrebbe apparire dalle prime
ricostruzioni giornalistiche”. Sentenza che non espelle il Comune dalla
pianificazione portuale, ma che riconosce uno spazio preciso alla pianificazione
comunale delle aree di interazione porto-città, e soprattutto che non elimina
i vincoli paesaggistici dal porto di Livorno, ma li riconduce al procedimento
proprio della pianificazione portuale. Una pronunzia che per Spirito ha una
portata che va oltre Livorno e va messa in connessione con il processo di
riforma del sistema portuale. (immagine di repertorio in apertura tratta dal
video di presentazione della piattaforma logistica Toscana realizzato il 23 11
2021*)
PIANIFICAZIONE PORTUALE TRA NORME ESISTENTI E RIFORME NECESSARIE
di Pietro Spirito
La sentenza del TAR Toscana n. 1740 del 26 agosto 2026[i] costituisce un
passaggio di particolare rilievo non solo nella storia della pianificazione del
porto di Livorno, ma perché interviene sul contrasto fra istituzione comunale ed
Autorità di Sistema Portuale.
Questa sentenza consente di ragionare sul problema più generale di chi abbia il
potere di governare territorialmente un porto e come debbano essere composte
pianificazione portuale, urbanistica comunale e tutela paesaggistica. Le norme
vigenti dettano una soluzione, che viene rispecchiata dalla sentenza del Tar
Toscana. Le ipotesi di riforma portuale potrebbero complicare ulteriormente gli
scenari, mentre la discussione sulla autonomia differenziata intorbidisce
ulteriormente le acque. Ma andiamo per ordine.
La questione di fondo: chi pianifica il porto?
La controversia specifica nasce dalla deliberazione del Consiglio comunale di
Livorno n. 146 del 28 luglio 2025[ii], con la quale il Comune aveva approvato il
nuovo Piano Operativo e aggiornato il quadro conoscitivo della variante al Piano
Strutturale. La disciplina comunale finiva per interessare anche aree operative
portuali e retro-portuali, introducendo, fra l’altro, effetti derivanti
dall’applicazione del vincolo paesaggistico della fascia costiera.Contro questa
impostazione hanno proposto ricorso l’Autorità di Sistema Portuale del Mar
Tirreno Settentrionale, la società Porta Medicea S.r.l, Confindustria Toscana
Centro e Costa, un gruppo di imprese terminaliste e concessionarie. Il punto
comune delle impugnazioni era molto preciso: il Comune non avrebbe potuto
esercitare una potestà urbanistica sulle aree che la legislazione statale
riserva alla pianificazione portuale. Il TAR ha accolto questa impostazione.
IL PERCORSO STORICO DI PIANIFICAZIONE
Dobbiamo sempre avere presente che una pianificazione, in generale ed anche nei
porti, non nasce come Minerva dalla testa di Giove ma è sempre il frutto di un
lungo percorso e di una evoluzione storica.
Per comprendere la sentenza bisogna quindi tornare al percorso di pianificazione
del porto di Livorno La vicenda non nasce nel 2025. È il risultato di una storia
amministrativa durata quasi vent’anni. Il vecchio Piano Regolatore Portuale di
Livorno risaliva addirittura al 1953. Nel tempo erano intervenute diverse
modificazioni, ma il progressivo esaurimento delle sue previsioni aveva reso
necessaria una nuova pianificazione. Lo stesso Comune aveva riconosciuto che il
piano vigente non era più sufficiente a garantire prospettive di sviluppo allo
scalo.
Nel 2009 il Comune avviò formalmente il procedimento per la variante al Piano
Strutturale necessaria alla revisione del Piano Regolatore Portuale. È
importante ricordare questo passaggio perché dimostra che, originariamente,
Comune e Autorità Portuale non erano concepiti come poteri contrapposti, ma come
soggetti chiamati a costruire congiuntamente il nuovo assetto territoriale.
Il documento comunale del 2009 affermava esplicitamente che la variante
urbanistica era funzionale all’adozione del nuovo PRP da parte dell’Autorità
Portuale.Il procedimento proseguì con una complessa cooperazione istituzionale.
Nel settembre 2013 venne aperta la Conferenza dei servizi tra Comune di Livorno,
Autorità Portuale, Provincia, Regione Toscana. Il procedimento si concluse
nell’ottobre 2013.
Nel febbraio 2015 si tenne una nuova Conferenza dei servizi e il 12 marzo 2015
venne sottoscritto l’Accordo di pianificazione fra Comune, Provincia, Regione e
Autorità Portuale. L’accordo venne quindi ratificato dai rispettivi organi
istituzionali. Il Consiglio comunale approvò la variante anticipatrice al Piano
Strutturale e al Regolamento Urbanistico con deliberazione n. 52 del 13 marzo
2015[iii]. Il Consiglio regionale approvò poi il nuovo Piano Regolatore Portuale
con deliberazione n. 36 del 25 marzo 2015[iv].
Questa è una data fondamentale. Il nuovo PRP di Livorno nasce quindi attraverso
un processo cooperativo nel quale la pianificazione portuale e quella
territoriale comunale vengono coordinate.
IL MODELLO DEL 2015 E LA SVOLTA DEL 2021
Il sistema del 2015 cercava di costruire una sorta di continuità territoriale
fra porto e città. Il Piano Strutturale comunale prevedeva infatti che per il
porto operativo valesse la disciplina del PRP. Contemporaneamente, alcune aree
di transizione fra porto e città venivano ricondotte alla pianificazione
urbanistica comunale.
L’articolo 7 delle norme del Piano Strutturale è particolarmente significativo:
per l’ambito portuale operativo rinvia al PRP, mentre per le aree di cerniera e
di transizione verso lo spazio urbano conserva uno spazio alla pianificazione
comunale. Questa distinzione anticipa proprio il principio che sarebbe diventato
centrale nella successiva evoluzione normativa: porto operativo ≠ area di
interazione porto-città.
È qui che bisogna collocare la sentenza del TAR. Il quadro normativo è infatti
cambiato con il decreto-legge n. 121 del 2021[v], che ha modificato l’articolo 5
della legge n. 84/1994[vi]. La nuova disciplina attribuisce all’Autorità di
Sistema Portuale la pianificazione delle aree portuali e retro-portuali
attraverso il PRP.
Il TAR interpreta questa disposizione in termini molto netti: il Piano
Regolatore Portuale è diventato «piano territoriale di rilevanza statale» e
«unico strumento di pianificazione e di governo del territorio» nell’ambito di
competenza dell’Autorità. La sentenza richiama inoltre la Corte costituzionale,
che con la sentenza n. 6 del 2023[vii] aveva già valorizzato questo nuovo
assetto delle competenze.
È questo il vero spartiacque.
Prima del 2021 Il sistema poteva essere interpretato maggiormente in termini di:
coordinamento ed intesa tra istituzioni integrazione fra pianificazione comunale
e portuale. Dopo il 2021 Il sistema si orienta verso: primato della competenza
portuale statale, piano regolatore portuale,=coordinamento con la pianificazione
territoriale esterna al perimetro portuale. Il rapporto gerarchico-funzionale è
dunque cambiato.
LA QUESTIONE DEL PIANO OPERATIVO COMUNALE
Il Comune di Livorno, nel nuovo Piano Operativo approvato nel 2025, ha inserito
una disciplina che, secondo il TAR, si sovrapponeva a quella propria del PRP. È
qui che si determina il conflitto. Il Comune sostanzialmente utilizzava il
proprio strumento urbanistico per disciplinare aree che, secondo il nuovo
articolo 5 della legge n. 84/1994, appartengono al perimetro della
pianificazione portuale.
Il TAR non considera questa una semplice illegittimità dell’atto. La
qualificazione è molto più forte: difetto assoluto di attribuzione. In altri
termini, secondo il Tribunale il Comune non ha semplicemente esercitato male una
competenza che possedeva. Ha esercitato una competenza che non possedeva. Per
questo la delibera comunale viene dichiarata nulla, limitatamente alle parti
riguardanti le aree portuali e retro-portuali. Questa distinzione giuridica è
estremamente importante.
IL SIGNIFICATO DELLA SENTENZA DEL TAR TOSCANA
Questo atto però non significa però che il Comune venga espulso dalla
pianificazione portuale. Sarebbe un errore leggere la sentenza come una vittoria
assoluta dell’Autorità portuale contro il Comune. Il TAR riconosce infatti uno
spazio preciso alla pianificazione comunale: le aree di interazione porto-città.
Qui la competenza urbanistica comunale continua ad avere un ruolo, anche se deve
essere esercitata tenendo conto del rapporto con l’Autorità portuale e, secondo
la ricostruzione della sentenza, previo parere dell’Autorità.
È una distinzione decisiva. Il territorio portuale non viene sottratto
integralmente alla città. Viene invece introdotta una separazione funzionale fra
due ambiti: quello operativo e funzionale che è definito dalla pianificazione
portuale, e quello della interazione tra porto e città che resta nella regia
della istituzione comunale.
Per la tutela paesaggistica vale un sistema integrato Stato-Regione-AdSP
attraverso gli strumenti competenti. La questione decisiva diventa quindi la
delimitazione concreta del perimetro portuale. Quindi la sentenza è molto più
equilibrata di quanto potrebbe apparire dalle prime ricostruzioni
giornalistiche. Non è corretto dire semplicemente: «Il TAR ha eliminato i
vincoli paesaggistici dal porto di Livorno». La sentenza dice qualcosa di
diverso. Il TAR ha escluso che il Comune possa introdurre autonomamente,
attraverso il proprio piano urbanistico, il vincolo paesaggistico sulle aree
portuali di competenza dell’AdSP. Ma questo non significa che il porto sia una
zona franca dal vincolo paesaggistico. Ed è probabilmente questo il passaggio
più importante dell’intera decisione. Il PRP diventa il luogo della composizione
fra sviluppo e paesaggio. Il TAR afferma infatti che la tutela paesaggistica
dovrà essere affrontata attraverso il procedimento proprio della pianificazione
portuale.
Il problema nasce dal fatto che l’attuale PRP di Livorno è stato approvato nel
2015, prima dell’entrata in vigore del PIT-PPR regionale. Di conseguenza dovrà
essere sottoposto ai procedimenti di conformazione o adeguamento alla
pianificazione paesaggistica. Questo sposta completamente il terreno del
confronto. È la sequenza dei passaggi che cambiano in base alla normativa oggi
esistente. Non più: Comune → Piano Operativo → vincolo sul porto. Invece il
percorso di inverte: AdSP → PRP → confronto con Regione, Ministero della Cultura
e Comune → conformazione paesaggistica. È una differenza istituzionale
sostanziale. Il vero problema diventa ora il nuovo PRP. Paradossalmente, la
vittoria giudiziaria dell’Autorità portuale produce anche una responsabilità
molto più grande. Se il PRP è davvero l’unico strumento di pianificazione del
territorio portuale, allora l’AdSP non può limitarsi a difendere le proprie
competenze. Deve produrre una pianificazione: territorialmente coerente,
economicamente sostenibile, ambientalmente credibile, conforme alla disciplina
paesaggistica, compatibile con la città, capace di governare le nuove
infrastrutture, integrata con ferrovia e rete logistica, coerente con la
transizione energetica.
La stessa AdSP ha annunciato dopo la sentenza l’intenzione di adeguare il PRP al
Documento di Pianificazione Strategica di Sistema approvato con decreto
ministeriale dell’11 luglio 2024 e di individuare, nel confronto con Regione,
Comune e Ministero della Cultura, le aree caratterizzate da rilevante
infrastrutturazione.
La sentenza va quindi letta anche alla luce della Darsena Europa[viii], la
nuova banchina per il traffico dei contenitori. Qui emerge una questione
strategica. La revisione della pianificazione portuale di Livorno non è una
questione puramente amministrativa. È legata alla trasformazione dello scalo:
porto storico → porto industriale e logistico integrato → piattaforma logistica
regionale e nazionale.
La Darsena Europa, l’ampliamento delle capacità portuali, la connessione
ferroviaria, il rapporto con l’interporto di Guasticce, la logistica
retroportuale e la competitività con La Spezia, Genova e gli altri scali del
Tirreno settentrionale richiedono una pianificazione che non può essere
costruita attraverso una sommatoria di vincoli urbanistici.
Ma la soluzione opposta — un porto completamente autoreferenziale — sarebbe
altrettanto sbagliata.
Il vero tema è dunque: autonomia della pianificazione portuale senza separazione
dalla città.
LA QUESTIONE GENERALE DELLA PIANIFICAZIONE PORTUALE
La controversia rivela una contraddizione della legislazione italiana. La
vicenda Livorno mette in luce una contraddizione strutturale. Da una parte lo
Stato ha progressivamente rafforzato le Autorità di Sistema Portuale,
attribuendo loro una funzione pianificatoria di rilievo nazionale. Dall’altra, i
porti continuano a essere territori fisicamente inseriti nelle città.
Non esiste un porto economicamente competitivo che non produca effetti: sulla
mobilità urbana, sulla viabilità, sulla ferrovia, sulla qualità dell’aria,
sull’uso del waterfront, sulla residenzialità, sul mercato immobiliare,
sull’ambiente, sulla sicurezza, sulla qualità urbana. La separazione giuridica
delle competenze non può quindi diventare una separazione fisica e politica.
Ed è proprio qui che la storia della pianificazione livornese assume particolare
interesse.
Nel 2013-2015 Comune, Regione, Provincia e Autorità Portuale avevano costruito
un modello consensuale attraverso l’Accordo di pianificazione. Dieci anni dopo,
lo stesso rapporto è arrivato davanti al giudice amministrativo. La ragione
profonda è il mutamento del quadro legislativo intervenuto nel frattempo. Non è
semplicemente fallita una collaborazione politica. È cambiata la distribuzione
giuridica del potere di pianificazione. Questo è il punto che, a mio avviso,
merita maggiore attenzione.
La sentenza del TAR Toscana va messa in connessione con il processo di riforma
del sistema portuale La pronuncia ha una portata che va oltre Livorno. Il
principio stabilito dal TAR può infatti essere sintetizzato così: Il porto non è
una semplice porzione del territorio comunale sottoposta al Piano Operativo del
Comune. È un’infrastruttura territoriale di rilevanza nazionale dotata di uno
specifico strumento di governo: il Piano Regolatore Portuale. Questo principio
può avere effetti rilevanti anche su tutti i principali porti nazionali del
nostro Paese. Naturalmente, ogni controversia dovrà essere valutata alla luce
del proprio perimetro portuale e degli strumenti di pianificazione concretamente
vigenti.
Si tratta dunque di una sentenza importante, ma non di una vittoria senza
condizioni di una linea che cancella le responsabilità delle istituzioni
comunali nel processo di pianificazione dei sistemi portuali.
La sentenza appare condivisibile nella sua impostazione fondamentale. La
pianificazione portuale non può essere sottoposta a una doppia sovranità
urbanistica. Se il legislatore ha deciso che il PRP è l’unico strumento di
pianificazione e governo del territorio all’interno del perimetro portuale, il
Comune non può riappropriarsi indirettamente di quella competenza attraverso il
proprio Piano Operativo.
Ci sarebbe da chiedersi ovviamente se la scelta del legislatore è stata corretta
ma questo non lo potevano fare i magistrati amministrativi, chiamati ad
applicare le norme esistenti.
Ma sarebbe altrettanto sbagliato trasformare questo principio in una sorta di
immunità urbanistica, ambientale e paesaggistica del porto. La stessa sentenza
lo esclude. La questione paesaggistica deve essere affrontata attraverso il PRP
e i procedimenti di conformazione previsti dall’ordinamento. Quindi: autonomia
pianificatoria non significa deregulation.
La vera sfida per Livorno
La sentenza chiude una controversia, ma ne apre una molto più importante. Adesso
bisogna costruire il nuovo equilibrio istituzionale del porto. A mio giudizio il
modello dovrebbe essere:
lo Stato definisce gli interessi nazionali, le infrastrutture strategiche e la
tutela dei beni culturali e paesaggistici. La Regione garantisce coerenza
territoriale, ambientale e infrastrutturale. Le AdSP assumono la responsabilità
della pianificazione del porto e del sistema retro-portuale.
Il Comune governa la città e soprattutto l’interfaccia porto-città.
Le Imprese partecipano alla costruzione delle condizioni economiche e
infrastrutturali dello sviluppo, senza sostituirsi al potere pubblico.
Il punto fondamentale è quindi non tornare al conflitto di competenze che ha
prodotto la controversia giudiziaria.
Pietro Spirito
30 agosto 2026
Per osservazioni e precisazioni scrivere a laboratoriocarteinregola@gmail.com
(*) Vai al Video su Youtube
NOTE
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[i] Sentenza Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima)
pubblicata 26/08/2026 n. 01740/2026 Vedi sul sito della Giustizia Amministrativa
https://mdp.giustizia-amministrativa.it/visualizza/?nodeRef=&schema=tar_fi&nrg=202503018&nomeFile=202601740_01.xml&subDir=Provvedimenti
[ii] La deliberazione del Consiglio comunale di Livorno n. 146 del 28 luglio
2025 ha approvato il Piano Operativo comunale e l’aggiornamento del Quadro
Conoscitivo del Piano Strutturale. Vai alla pagina dels ito del Comuen di
Livorno con la Delibera e gli allegati
https://livorno.trasparenza-valutazione-merito.it/web/trasparenza/papca-sa/-/papca/display/854865?p_p_state=maximized
[iii] La deliberazione del Consiglio Comunale di Livorno n. 52 del 13 marzo 2015
ha approvato la Variante Anticipatrice al Piano Strutturale e la contestuale
variante al Regolamento Urbanistico per la revisione e la definizione del Piano
Regolatore del Porto (PRP) di Livorno > ai alla pagina sul sito del Comune di
Livorno con la variante
https://territorio.comune.livorno.it/urbanistica-territorio/urbanistica/provvedimenti-urbanistici-approvati/anni-2015-2016-2017-2018/variante-anticipatrice-revisione-piano-regolatore-porto-livorno/variante-anticipatrice-approvazione
[iv] Consiglio Regione Toscana Deliberazione n. 36 del 25 marzo 2015
https://share.google/d3qZQEkNr4dSHe2mU
[v] Decreto-legge n. 121 del 2021 DECRETO-LEGGE 10 settembre 2021, n. 121
Disposizioni urgenti in materia di investimenti e sicurezza delle
infrastrutture, dei trasporti e della circolazione stradale, per la funzionalità
del Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, del Consiglio
superiore dei lavori pubblici e dell’Agenzia nazionale per la sicurezza ((delle
ferrovie e)) delle infrastrutture stradali e autostradali. (21G00133) note:
Entrata in vigore del provvedimento: 11/09/2021 Decreto-Legge convertito con
modificazioni dalla L. 9 novembre 2021, n. 156 (in G.U. 09/11/2021, n. 267) .
(Ultimo aggiornamento all’atto pubblicato il 15/10/2025)
https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legge:2021;121
[vi] Legge del 28/01/1994 n. 84 Riordino della legislazione in materia portuale.
Pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 28 del 04/02/1994 – supplemento ordinario
S.O. n. 21.
https://def.finanze.it/DocTribFrontend/getAttoNormativoDetail.do?ACTION=getSommario&id=%7B9E4AB1BD-7C13-4027-B083-0FB9B6892146%7D
[vii] La Sentenza n. 6 del 2023 della Corte Costituzionale (depositata il 26
gennaio 2023) ha giudicato sulle competenze tra Stato e Regioni in materia di
porti civili e pianificazione portuale
Sentenza 6/2023 (ECLI:IT:COST:2023:6) Giudizio: GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ
COSTITUZIONALE IN VIA PRINCIPALE Presidente: SCIARRA – Redattore: PATRONI
GRIFFI Udienza Pubblica del 18/10/2022; Decisione del 10/11/2022
Deposito de˙l 26/01/2023; Pubblicazione in G. U. 01/02/2023 n.5 Norme
impugnate: Art. 4, c. 1° septies, lett. a), b), c) ed e), 1° octies e 1°
novies, del decreto-legge 10/09/2021, n. 121, convertito, con modificazioni,
nella legge 09/11/2021, n. 156.
Massime: 45274 45275 45276 45277 45278 45279 45280 45281 45282 45283 45284
45285 45286 45287 45288 45289 45290 45291 45292 45293 45294 45295 45296 45297
45298 45299 45300 45301 45404
Atti decisi: ric. 3 e 4/2022
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[viii] vedi Darsena Europa, attracco al futuro